К ВОПРОСУ О ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДОРОЖНО-СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

THE QUESTION OF CIVIL LAW ROAD CONSTRUCTION ACTIVITIES

Kurbatova Anastasia Sergeevna

student, Department Academy of Law and Management of the Federal Penitentiary Service,

Russia, Ryazan

АННОТАЦИЯ

В условиях формирования и развития системы законодательства о дорожной деятельности, включая административно-правовое и гражданско-правовое регулирование, изучение градостроительной деятельности как комплексной отрасли является всегда своевременным. В тоже время, правовое регулирование постоянно меняется, и любая систематизация этих норм заведомо обречена на утрату актуальности. Документация, разработанная в 1980-90-х годах, устарела, а применяемые в настоящее время регламенты и национальные стандарты разработаны не совсем корректно. Действующий механизм правового регулирования в полной мере не обеспечивает прогрессивного функционирования дорожной деятельности, как следствие не может удовлетворить спрос пользователя автомобильных дорог. Перспективной задачей остается формирование дорожной сети при помощи создания правовых механизмов управления, отвечающих потребностям общества.

ABSTRACT

In the context of the formation and development of a system of legislation on road activities, including administrative and civil regulation, the study of urban development as an integrated industry is always timely. Legal regulation is constantly changing, and any systematization of these norms is obviously doomed to a loss of relevance. Documentation developed in 1980-1990 is outdated, and the currently applicable regulations and national standards are not developed correctly. The current mechanism of legal regulation does not fully ensure the progressive functioning of road activities, and as a result cannot satisfy the demand of the user of roads. A promising task remains the formation of the road network by creating legal management mechanisms that meet the needs of society.

Ключевые слова: автомобильные дороги; нормативная база; саморегулируемые организации; гражданское право; договор подряда.

Keywords: highways; normative base; self-regulatory organizations; civil law;  contract agreements.

В национальном секторе экономики присутствуют различные отрасли: одни способны эффективно функционировать в условиях свободного рынка самостоятельно, другие – требуют обязательного государственного вмешательства. К одному из таких направлений относится строительная отрасль, а в частности дорожное строительство вне зависимости от уровня управления (федеральный, местный, региональный).

Государственная политика в отношении развития дорожного хозяйства характеризуется, с одной стороны, достаточно высоким уровнем финансирования, а с другой стороны – недостаточным контролем как за правовым обеспечением, так и техническим качеством выполнения работ. В незначительной степени применение инновационных методов замедляет рост сети дорог, хотя механизмы для такого рода развития предложены и реализуются.

К настоящему времени научная деятельность в области строительства автомобильных дорог в России насчитывает более 100 лет. За этот период собран практический и научный опыт перспективных разработок, в том числе зарубежных.

Анализ развития технической базы, например, по асфальтобетонным смесям (1932-2013гг.), показывает, что средняя периодичность выпуска стандартов составляет 5-10 лет, однако в ведущих мировых странах – 2-4 года [1, с. 25-30].

Активная фаза научной деятельности завершилась в начале 90-ых гг., далее было движение по инерции, и в настоящее время можно наблюдать окончательный этап развития, в рамках которого разрабатывается лишь единичный контракт под конкретный заказ (отдельный договор) не носящий системный характер, что приводит к целенаправленному «развитию» отрасли с отсутствием гармонизированных технических документов.

В последние годы также наметилась явно не перспективная для отрасли тенденция, связанная с желанием подражания западу в сферах формирования нормативной базы, развития направлений науки, принятия технических решений. Такая позиция крайне не выгодна в первую очередь для тех, кто продвигает такие решения и тех, кто выполняет  данную техническую политику. Перспектива –  автоматический переход «новаторов» от статуса технического оппонента к статусу технического слуги и бесплатной экспериментальной базы в дальнейшем, что не гарантирует положительного эффекта. Такое положение не предполагает дальнейшей, равноправной, взаимовыгодной научной работы и общения. Поэтому экономическую и техническую выгоду теряют обе стороны данного процесса [2, с. 88-90].

Стоит обратить внимание, что разрушить научную, нормативную и материальную базы, как показывает наш исторический опыт, можно довольно быстро. Поэтому при формировании новой базы необходимо подходить к решению данного вопроса комплексно и аккуратно. Как минимум, решая свои проблемы, можно совместно с коллегами разрабатывать универсальную систему для устранения сложившихся негативных факторов научной стагнации.

К основным направлениям развития дорожной отрасли можно отнести функциональные (изыскание, проектирование, строительные материалы и технологии, управление строительством), инновационные (образовательные направления), академические (интеграция, наука) и регулирующие тенденции.

В настоящее время перед отраслью поставлены задачи в направлении совершенствования технической и правовой базы (государственный и негосударственный уровень), поэтому наиболее подробно рассмотрим регулирующее направление развития.

За последнее время были предприняты действия по улучшению качества используемых материалов и повышения их конкурентоспособности. Качество строительных материалов и конструкций напрямую зависит от рационального и логичного сочетания нормативно-технической базы и методов оценки свойств материалов, поэтому законодательство основывается на техническом направлении регулирования. К основным задачам можно отнести:

• замену устаревших стандартов и нормативных документов (обязательного и добровольного применения), ставших барьером в инновационной деятельности предприятий;
• развитие единой системы технического нормирования и стандартизации в строительстве, отвечающей требованиям как Технического регламента о безопасности зданий и сооружений [3], так и регламенту Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» [4] (в форме декларирования или сертификации);
• последовательное введение ужесточенных требований к эффективности использования природных ресурсов и обеспечению безопасности для окружающей среды с применением системы поощрений и санкций;
• развитие методов стимулирования использования строительных материалов из вторичного сырья с учетом соблюдения необходимых экологических норм;
• гармонизацию российских стандартов с международными стандартами.

При переходной экономике, можно наблюдать ненадлежащее, недобросовестное осуществление прав и исполнение обязанностей, совершение действий в обход законов, злоупотребление правами участниками договорных отношений. В развитии современного законодательства сложилась такая ситуация, что нормативно-техническая документация, разработанная для условий командно-административной системы перестала обеспечивать выполнение требований к качеству, поэтому в новых условиях экономических отношений назрела потребность в изменении системы правового регулирования.

Рыночная экономика породила множество подрядных организаций, которые зачастую не обладают необходимыми научно-техническими знаниями, нормативной базой и рискуют оказаться в сложной ситуации при выполнении дорожных работ и приемке их заказчиком: участники договорных отношений не получают должной правовой защиты в связи с несовершенством соответствующих норм права, их внутренней противоречивостью, отставанием от потребностей современного общества. Поэтому, совершенствование действующей экономической модели развития при негосударственном направлении регулирования – важная и актуальная задача отрасли, которая способна привести к улучшению процессов и результатов отечественной системы саморегулирования, обеспечению качества и безопасности в строительстве.

Прогресс технического регулирования не стоит на месте: на смену строительной, аудиторской или экспертной лицензии с 2010 года приходит система допусков саморегулируемых организаций. Такой переход обусловлен как минимум экономическим влиянием: наблюдается стремление работать при более гибких условиях, без формальностей оформления и с минимальным контролем со стороны государства.

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 № 315-ФЗ [5] (далее – № 315-ФЗ) под саморегулированием подразумевает самостоятельную и инициативную деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержание которой является разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил (п.1. статья 2 № 315-ФЗ).

Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (п.1 статья 3 ФЗ-315).

Эффективность такой модели может быть ощутима только в том случае, если обеспечить максимальную прозрачность деятельности саморегулируемых организаций (далее – СРО), а также обеспечить государственный контроль, исключая случаи недобросовестной деятельности организаций.

Неотъемлемой частью положительной тенденции развития является создание внутри института саморегулирования систем, способствующих формированию компетенций инновационной деятельности, в том числе повышение качества профессиональной деятельности, совершенствование механизмов ответственности субъектов саморегулирования в разработке профессиональных стандартов, аттестации специалистов для допуска к определенным видам работ.

Поправки Градостроительного кодекса РФ [6] от 1 июля 2017 года, принятые Федеральным законом от 03.07.2016 № 372-ФЗ [7], внесли изменения, которые отменяют необходимость получения допусков СРО в сфере строительства, а ранее выданные допуски на сегодняшний день не имеют юридической силы.

Основной задачей СРО считается повышение безопасности проектов при улучшении взаимодействия между заказчиком-подрядчиком, а также повышение ответственности подрядчиков с помощью избирательного права допуска к определенным видам работ. Инструментами, гарантирующими ответственность и показывающими компетентность обладателя допуска до 2017 года, являлись компенсационные фонды и система страхования.

Анализ проверки компетентности и соответствия конкретного субъекта требованиям, предъявляемый к участникам саморегулируемых организаций, осуществлялся не реже одного раза в год, что с одной стороны позволяло реагировать на изменения профессионального и юридического статуса каждого члена СРО, но с другой - жалобы рассматривали формально. В итоге данную систему признали несостоятельной и внесли коррективы.

Для выполнения строительных (инженерных, проектных) работ по новым условиям требуется:

• стать членами СРО (участие в СРО поставлено на прямую зависимость от правового статуса заказчика) (подп. 2.1 ст. 47 и подп 4.1 ст. 48 ГрК РФ);
• полностью уплатить взносы в компенсационный фонд (ст. 55.8 ГрК РФ), а также  введен запрет на освобождение от внесения взносов (п. 3 ст. 55.16 ГрК РФ);
• компанию (предпринимателя), нарушившего свои обязательства, могут не   СРО (подп. 1 п. 9 ст. 55.6 ГрК РФ);
• застройщик вправе передать свои функции техническому заказчику (государственные органы, организаторы тендеров и аукционов, а также контрагенты не могут требовать свидетельства системы допусков от исполнителя работ)(ст. 1 ГрК РФ);
• введен национальный реестр специалистов в области строительных работ (п. 6 ст. 55.5-1 ГрК РФ) и установлен  географический принцип действия (п. 3 ст. 55.6 ГрК РФ);
• введен внутренний документ по процедуре рассмотрения жалоб и иных обращений, обеспечивающий контроль за обязательствами, и отдельный документ  – по обязательствам государственного контракта (подп. 3 п. 1 ст. 55.1 ГрК РФ);
• организован дополнительный компенсационный фонд: для возмещения вреда и для обеспечения договорных обязательств (ст. 55.4 ГрК РФ в ред. от 4 июля 2016 года., взнос в дополнительный фонд платят только компании, которые собираются заключать государственные контракты (подп. 2 п. 11 ст. 55.6 ГрК РФ).

Формирование фонда на возмещение вреда подразумевает солидарную ответственность СРО (кредитор может предъявить требование к любому из солидарных должников в любом объеме в пределах суммы обязательства), а формирование фонда договорных обязательств – субсидиарную ответственность (носит дополнительный характер и возможна только тогда, когда основной должник не исполняет свое обязательство).

По новым правилам федеральные и муниципальные компании, а также фирмы с их участием получают преимущество на рынке, освобождаясь от участия в СРО, что в свою очередь может серьезно влиять на стоимость услуг. Таким образом, вступившие в силу новеллы приводят к радикальным изменениям на рынке строительства.

Анализ действующего законодательства свидетельствует, что совершенствование правового регулирования деятельности строительной отрасли, направленно на улучшение и упрощение процессов осуществления взаимодействия между контрагентами, но, несмотря на это, приходится действовать в рамках диспозитивного законодательного дозволения – нормативно-правового государственного направления  развития.

На практике имеются различные формы воздействия: административно-правовые и гражданско-правовые.

Из форм административно-правового воздействия следует выделить два основных, влияющих на дорожное хозяйство [8]:

1.Формы воздействия, которые носят правовой характер и влекут за собой юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений). К таким правовым формам воздействия следует отнести:

а) нормотворчество, создание правовых актов, на основании которых функционируют участники общественных отношений в сфере дорожного хозяйства (например, Федеральные законы: «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации» от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ [9], «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [10] и т.д.);

б) применение норм права, правоохранительная деятельность, принятие индивидуальных актов управления.

2. Формы воздействия, носящие организационно-технический характер (обеспечение материальной основы дорожного комплекса, например, государственно-частное партнерство [11]).

Стоит отметить, что невозможно вместить в единый правовой акт нормы, касающиеся разных видов транспорта (воздушный, железнодорожный, автомобильный, водный) – слишком большие между ними различия. На стыке сфер отраслей права (строительной и транспортной) возникают коллизии, следовательно, развитие межотраслевых связей является одним из перспективных направлений регулирования деятельности. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с дорожным хозяйством, осуществляется как нормами гражданского права, так и комплексными отраслями права (земельным и градостроительным).

Основным механизмом гражданско-правового воздействия дорожного строительства является:

• применение индивидуальных и типовых условий контракта [12];
• применение системы саморегулирования, которая непосредственно влияет на отношения сторон и, соответственно, на условия договора;
• договорные отношения, позволяющие сторонам установить между собой диалог, чтобы учесть не только свои интересы, но и финансовые возможности.

В гражданском обороте, в частности в Гражданском кодексе ст. 740 [13], отсутствует какое-либо разграничение категории «сооружение», которое определяет существенные условия и правовую специфику объекта строительства, характеризующегося повышенной общественной и государственной значимостью, что влечет усиленный контроль и надзор за реализацией договора подряда. Выделим некоторые принципы договора в сфере дорожного строительства:

• специфика объекта договора (объекты дорожного хозяйства отличаются составом работ, что выражается в технической сложности и инженерном назначении);
• специфика состава субъектов (заказчиком в большинстве случаев выступает государство);
• специфика проведения конкурсных процедур (Федеральные законы «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ [14], «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ [15]);
• специфика сочетания частных и публичны интересов;
• длительность договорных правоотношений;
• наличие специального правового регулирования содержания договора подряда (охрана окружающей среды и защита социальных и иных общественных интересов, обусловленных необходимостью проведения государственной экспертизы проектной документации);
• обеспечения исполнения договора строительного подряда при соблюдении системы нормативно-технических документов, регламентирующих выполнение работ (например, заказчик может включить критерии при организации работ по заключению контрактов на принципах контракта жизненного цикла; критерии по возможности использования новых технологий и материалов и т.д.).

Таким образом, одной из основных специфик субъектного состава договора строительного подряда в сфере дорожного строительства является то, что заказчиком в преобладающем большинстве случаев представлено государство в лице уполномоченных органов и организаций, наделенных соответствующими полномочиями. К основному направлению правового регулирования можно отнести повышение информационной открытости на различных уровнях управления (публикация общественных обращений граждан через специализированные электронные сервисы), создание системы документации, которая поспособствует осведомленности контрагентов договорных отношений и уменьшит неоправданный административный барьер существующей процедуры доступа к материалам проведения конкурсных процедур при отборе подрядных организаций. Перспективным вопросом при формирующейся экономике, на этапах ее становления, остается вопрос внедрение информационных технологий при реализации инвестиционно-строительных проектов, и инновационных технологий – для договорных отношений.

Список литературы:

1. Медведев Н.В., Курбатова А.С., Щепотин А.С. Необходимость развития нормативной базы и методик контроля качества асфальтобетона // Сборник статей и докладов ежегодной научной сессии Ассоциации исследователей асфальтобетона. — М.: Московский автомобильно-дорожный государственный технический университет (МАДИ), 2016 г. — 134 с.
2. Медведев Н.В.  Ключ к совершенствованию нормативной базы // Автомобильные дороги. — 2014. — №5. — ISSN 0005-2353.
3. Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_95720/ (12.01.2020).
4. Решение Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 № 827 «О принятии технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог» (вместе с «ТР ТС 014/2011. Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог») [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120834/ (12.01.2020).
5. Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72967/ (12.01.2020).
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.08.2019) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/ (12.01.2020).
7. Федеральный закон от 03.07.2016 № 372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200753/ (12.01.2020).
8. Кретов В.В. Административно-правовое регулирование дорожного хозяйства Российской Федерации: Автореф. …дис. к.ю.н: 12.00.14, Тюмень, 2014 г. – 44 с.
9. Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72386/ (12.01.2020).
10. Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с изменениями на 27 декабря 2019 года) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_89458/ (10.01.2020).
11. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О концессионных соглашениях» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54572/ (12.01.2020).
12. Приказ Минтранса России от 05.02.2019 № 37 «Об утверждении типовых условий контрактов на выполнение работ по строительству (реконструкции), капитальному ремонту, ремонту автомобильных дорог, искусственных дорожных сооружений и информационной карты типовых условий контракта» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации — URL: http://www.pravo.gov.ru (06.06.2019).
13. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 18.03.2019, с изм. от 03.07.2019) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9027/ (10.01.2020).
14. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.06.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (08.01.2020).
15. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс: Законодательство: Версия Проф. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116964/ (26.12.2019).