ОРГАНЫ И ИНЫЕ ЛИЦА, УПОЛНОМОЧЕННЫЕ НА ПРОИЗВОДСТВО ДОЗНАНИЯ

Перечень органов дознания нормативно закреплен в части 1 статьи 40 УПК РФ, в соответствии с которой к числу органов дознания относятся:

• Органы внутренних дел.
• Органы Федеральной службы судебных приставов.
• Органы государственного пожарного надзора.
• Начальники органов военной полиции Вооруженных Сил РФ, командиры воинских частей и соединений и начальники военных учреждений и гарнизонов.

Кроме того, пункт 1 части 1 статьи 40 УПК РФ содержит бланкетную норму, относящую к числу органов дознания иные органы, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности. В соответствии со статьей 13 Федерального Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», к числу органов дознания следует относить также:

• Органы Федеральной службы безопасности РФ.
• Федеральный орган исполнительной власти в сфере государственной охраны.
• Таможенные органы.
• Службу внешней разведки РФ.
• Федеральную службу исполнения наказаний [1, Cт. 33-49].

Законодатель рассматривает категорию органа дознания как коллектив находящихся в служебных отношениях подчинения должностных лиц, относящихся к расследованию уголовных дел и возглавляемых начальником органа дознания. Следует отметить, что подавляющее большинство уголовных дел расследуется в форме дознания именно органами внутренних дел. Руководитель органа внутренних дел, а также его заместитель, таким образом, приобретают процессуальный статус начальника органа дознания. Преимущественно функция по расследованию преступлений в форме дознания исполняется в органах внутренних дел являющимися сотрудниками специализированных подразделения дознавателями.

Содержание таких категорий, как дознаватель, начальник подразделения дознания и начальник органа дознания, закрепленных в статье 5 УПК РФ, характеризуется наличием неразрывной взаимосвязи с категорией органа дознания, однако нормативного определения подразделения дознания уголовно-процессуальный закон не содержит, в связи с чем обоснованным видится предложение Н.С.Мановой об исключении из УПК РФ категории органов дознания с закреплением категории органов, на которые возложено производство дознания [2, С.81].

Необходимость внесения изменений в категориальную основу процессуальной характеристики органов дознания обуславливается также наличием ряда пробелов правового регулирования полномочий подразделений дознания федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Так, в 2001 году с принятием действующего УПК РФ к числу органов дознания был отнесен Главный судебный пристав РФ, который с 2009 года начал именоваться как Федеральная служба судебных приставов [3, Ст.7020]. Нормативную основу производства дознания Федеральной службой судебных приставов составляет Федеральный Закон РФ «О судебных приставах», в соответствии со статьей 1 которого к числу задач, поставленных перед данным федеральным органом исполнительной власти, отнесены  исполнение законодательства об уголовном судопроизводством по делам, отнесенным в соответствии с УПК РФ к подследственности Федеральной службы судебных приставов. В соответствии с законом, Федеральная служба судебных приставов включена в структуру Министерства юстиции РФ, осуществляющего по отношению к ней контрольные и координирующие функции. Полномочия Федеральной службы судебных приставов по производству дознания по уголовным делам в пределах компетенции урегулированы отдельным нормативно-правовым актом.

Система должностей сотрудников Федеральной службы судебных приставов включает в себя судебных приставов и приставов. К числу должностных лиц Федеральной службы судебных приставов, уполномоченных на производство расследования уголовных дел в форме дознания, отнесены судебный пристав, главный специалист-эксперт и ведущий специалист-эксперт, которые с уголовно-процессуальной точки зрения наделены процессуальным статусом дознавателя.  В качестве же начальника органа дознания в Федеральной службе судебных приставов выступает Главный судебный пристав РФ и его заместитель, осуществляющий координацию процессуальной деятельности ФССП. В территориальных органах ФССП РФ полномочия начальника органа дознания реализуют старшие судебные приставы.

Анализ процессуального статуса Федеральной службы судебных приставов как органа дознания позволяет констатировать наличие ряда его особенностей. В первую очередь, обращает на себя внимание недостаточная степень конкретизации должностного положения дознавателей ФССП. Следует учитывать также, что осуществление уголовно-процессуальной деятельности подразделений дознания ФССП вытекает из основных функций данного органа исполнительной власти. К подследственности ФССП отнесены 7 предусмотренных УК РФ составов преступлений, причем пять из них, а именно — преступления, предусмотренные статьями 294, 297, частью 1 статьи 311, статьями 312 и 315 УК РФ — относятся к категории преступлений против правосудия, статья 177 УК РФ — к числу преступлений против экономической деятельности, а статья 157 — к преступлениям против конституционных прав и свобод личности.

В то же время принятие решения о возбуждении уголовного дела ФССП РФ неразрывно взаимосвязано с качественностью исполнения должностных обязанностей судебными приставами-исполнителями, которые не осуществляют уголовно-процессуальной деятельности. Выявление же признаков составов преступлений, предусмотренных статьями 157, 177, 312 и 315 УПК РФ не включено в служебные обязанности указанных должностных лиц, в связи с чем эффективность дознания, проводимого ФССП РФ, обуславливается исключительно внутренним взаимодействием ее служб и подразделений.

Обязанность по выявлению преступлений, отнесенных в соответствии с УПК РФ к подследственности ФССП, возлагается на дознавателей. Исполнение соответствующей обязанности возможно только посредством изучения указанными субъектами исполнительных производств на основании собственной инициативы. Изложенное позволяет констатировать наличие объективной необходимости расширения функциональных обязанностей сотрудников различных подразделений ФССП посредством нормативного закрепления обязательности выявления признаков преступлений, отнесенных к подследственности ФССП.

Кроме того, предусмотренная пунктом 2 части 2 статьи 40 УПК РФ деятельность органов дознания по производству неотложных следственных действий по уголовным делам, производство предварительного расследования по которым обязательно, не осуществляется органами ФССП в связи с отсутствием в их структуре следственного аппарата. Ведомственные нормативные акты определяют лишь порядок осуществления уголовно-процессуальной деятельности, направленной на производство доследственной проверки сообщения о преступлении и производства дознания [4, Ст.1267].

В процессе правоохранительной реформы система правоохранительных органов РФ была дополнена таким органом, как военная полиция, в связи с чем в 2014 году закрепленный в части 1 статьи 40 УПК РФ перечень органов дознания был дополнен начальником органов военной полиции РФ.

Функцию уголовного преследования исполняют сотрудники включенной в структуру военной полиции Вооруженных Сил РФ сотрудники военной комендатуры [5, Ст.3590]. Уголовно-процессуальная деятельность военной полиции Вооруженных Сил РФ реализуется в рамках патрульной службы, под которой, согласно Уставу военной полиции Вооруженных Сил РФ, понимается деятельность должностных лиц военной полиции и воинских частей, включающая в себя комплекс мероприятий, направленных на обеспечение правопорядка, воинской дисциплины и противодействие преступности среди военнослужащих, а также гражданского персонала и иных лиц.

Руководство военной полицией осуществляется Министром обороны РФ, в то время как управление органами, воинскими частями и подразделениями военной полиции в соответствии с утверждаемым Министром обороны РФ перечнем осуществляется начальником центрального органа военной полиции. Таким образом, указанные лица при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности приобретают статус начальника органа дознания. Вместе с тем законодательство не предусматривает в органах военной полиции штатной должности дознавателя и не устанавливает полномочий сотрудников военной полиции на производство дознания.

В 2002 году предусмотренный частью 1 статьи 40 УПК РФ перечень органов дознания был дополнен органами государственного противопожарного надзора Федеральной противопожарной службы [6, Ст.5458]. Деятельность указанного органа осуществляется в соответствии с Федеральным Законом РФ «О пожарной безопасности», согласно которому деятельность по обеспечению пожарной безопасности представляет собой одну из важнейших функций государства [7, С.74], что позволяет определить уголовно-процессуальную деятельность органов государственного пожарного надзора как структурный элемент функции по обеспечению пожарной безопасности. Содержание уголовно-процессуальной функции органов государственного пожарного надзора раскрывается в Положении о федеральном пожарном надзоре, утвержденном Постановлением Правительства РФ «О федеральном государственном пожарном надзоре» [8, Ст.558].

Полномочия органов государственного противопожарного надзора при производстве дознания по уголовным делам о пожарах и нарушении пожарной безопасности определяются в соответствии с пунктом 5 (б) Положения о федеральном государственном пожарном надзоре. Подследственность же уголовных дел органам государственного пожарного надзора определяется в соответствии с пунктом 6 статьи 151 УПК РФ, в соответствии с которым указанные органы расследуют дела о совершении преступлений, предусмотренных статьей 168, часть 1 статьи 219 и частями 1 и 2 статьи 261 УК РФ. Полномочия органа дознания при этом реализуются государственными инспекторами по пожарному надзору.

Вместе с тем ряд органов дознания, не включенных в перечень, предусмотренных статьей 40 УПК РФ, упоминается в статье 151 УПК РФ, которая определяет подследственность уголовных дел. Представляется, что такая законодательная конструкция обуславливается отсутствием у перечисленных в статье 151 УПК РФ органов дознания особенностей, характерных для рассмотренных выше и указанных в статье 40 УПК РФ органов дознания.

Так, включение в перечень органов дознания, предусмотренный статьей 40 УПК РФ, органов Федеральной службы судебных приставов обуславливается особенностями нормативного регулирования уголовно-процессуальной деятельности данного органа, который не относится к правоохранительным органам РФ. В свою очередь, начальники органов военной полиции РФ, командиры воинских частей и соединений и начальники военных учреждений и гарнизонов не осуществляют дознания по уголовным делам, предварительное расследование по которым необязательно, в связи с отсутствием в уголовном законодательстве соответствующих составов преступлений. Наконец, органы государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы представляют собой сквозную структуру для 7 федеральных органов исполнительной власти.

Отсутствие указанных особенностей у дознавателей пограничных органов ФСБ и ФТС РФ, как представляется, является причиной, по которой законодатель связывает производство ими дознания лишь с наделением указанных органов правом на осуществление оперативно-розыскной деятельности.

Пограничные органы ФСБ РФ осуществляют дознание и предварительное расследование по уголовным делам о совершении преступлений, которые отнесены к ведению органов ФСБ в соответствии с Федеральным Законом РФ «О государственной границе РФ» [9, Ст.594]. В соответствии со статьей 27 указанного закона, пограничные органы ФСБ РФ наделены полномочиями на организацию и осуществление оперативно-розыскной деятельности, наличие которых согласно пункту 1 части 1 статьи 40 УПК РФ играет роль основания для причисления указанных органов к органам дознания и наделения их соответствующими полномочиями. Раздел же 7 Закона о государственной границе содержит статью 30, которая закрепляет полномочия пограничных органов ФСБ на производство дознания по уголовным делам, производство по которым предварительного расследования не является обязательным. В соответствии со статьей 151 УПК РФ, к подследственности пограничных органов ФСБ РФ отнесены дела о совершении преступлений, предусмотренных статьями 253, 256, частями 1 и 2 статьи 322 и частью 1 статьи 323 УК РФ.

Таким образом, в системе органов ФСБ РФ право на производство дознания предоставляется только дознавателям пограничных органов ФСБ РФ. Кроме того, в связи со включением в структуру ФСБ РФ органов предварительного расследования, дознаватели пограничных органов ФСБ РФ в соответствии  с пунктом 2 части 2 статьи 40 и статьей 157 УПК РФ осуществляют также производство неотложных следственных действий по уголовным делам, производство предварительного расследования по которым является обязательным.

Наконец, к числу органов дознания, упоминание о которых содержится в статье 151 УПК РФ, следует отнести таможенные органы РФ. В 2011 году со внесением ряда изменений в уголовное законодательство в нем была выделена относительно самостоятельная категория таможенных преступлений [10, Ст.7362].

Федеральная таможенная служба представляет собой федеральный орган исполнительной власти, который в соответствии с законодательством РФ осуществляет контрольно-надзорные функции в сфере таможенного дела, а также деятельность по выявлению, пресечению и предупреждению административных правонарушений и преступлений, отнесенных к предмету компетенции таможенных органов РФ [11, Ст.4823].

Федеральная таможенная служба включена в структуру Министерства финансов РФ и осуществляет свои функции через территориальные органы, а также представительства и представителей в зарубежных государствах. Полномочия органов ФТС РФ по производству дознания определяются в соответствии с Положением о федеральной таможенной службе, который также предусматривает право ФТС на создание структурных подразделений для выполнения узкоспециализированных функций и издавать индивидуальные нормативные акты по предметам компетенции. В соответствии с указанными нормами в 2013 году принят Приказ ФТС об утверждении Положения об управлении таможенных расследований и дознания, в соответствии с которым указанное управление представляет собой структурное подразделение ФТС России, руководитель которого подчиняется заместителю руководителя ФТС России, курирующему оперативно-розыскную и правоохранительную деятельность таможенных органов.

Уголовно-процессуальная деятельность в системе таможенных органов осуществляется включенными в управление таможенных расследований и дознания структурными подразделениями дознания в соответствии с ведомственными нормативными актами. Анализ положений ведомственных актов ФТС РФ позволяет констатировать, что руководители подразделений дознания ФТС РФ и их заместители по оперативной работе наделены уголовно-процессуальным статусом начальника органа дознания.

Анализ системы органов дознания, закрепленной в статьях 40 и 151 УПК РФ позволяет констатировать, что ведущим основанием для отнесения органа исполнительной власти к числу органов дознания выступает наличие его нормативно закрепленных полномочий на прием и проверку заявлений и сообщений о преступлениях. Статья 40 УПК РФ построена с учетом специфики деятельности каждого из перечисленных в ней органов дознания, а также их правового регулирования. Вместе с тем сложный характер организационной структуры органов исполнительной власти, наделенных полномочиями на производство дознания, позволяет констатировать наличие сложностей при определении объема их полномочий на осуществление уголовно-процессуальной деятельности.

Список литературы:

1. [1] Федеральный Закон РФ от 12 августа 1995 г .№144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №33. - Ст.3349.
2. [1]         Федеральный Закон РФ от 30 ноября 2011 г. №342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - №49. - Ст.7020.
3. Манова Н.С. Предварительное и досудебное производство: дифференциация форм / Дисс.к.ю.н. // М.:2004. - С.81.
4. Федеральный Закон РФ от 14 марта 2009 г. №38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 40 и 151 УПК РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - №11. - Ст.1267.
5. Федеральный Закон РФ от 21 июля 1997 г. №118-ФЗ «О судебных приставах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - №30. - Ст.3590.
6. Указ Президента РФ от 23 сентября 2011 г. №1240 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе судебных приставов, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. №1316» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. -№39. - Ст.5458.
7. Приказ Федеральной службы судебных приставов РФ от 10 апреля 2015 г. №232 «Об организации дознания в Федеральной службе судебных приставов» // СПС «Гарант».
8. Тютина Н.В. Полномочия начальника органа дознания в системе Федеральной службы судебных приставов // Известия Оренбургского аграрного государственного университета. - 2013. - №5. - С.74.
9. Федеральный Закон РФ от 3 февраля 2014 г.№7-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам деятельности военной полиции Вооруженных Сил РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - №6. - Ст.558.
10. Указ Президента РФ от 25 марта 2015 г. №161 «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных сил РФ и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - №13. - Ст.1909.
11. Федеральный Закон РФ от 29 мая 2002 г. №58-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в УПК РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №22. -  Ст.2027.