ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ

Статья 6 УПК РФ закрепляет положения о назначении уголовно-процессуального законодательства как защите прав и законных интересов лиц и организаций, признанных потерпевшими в результате совершения преступления, и вместе с тем в качестве назначения уголовного судопроизводства выделяет также защиту прав и законных интересов лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, в связи с чем правовое регулирование процессуальной деятельности органов дознания приобретает повышенную социальную значимость.

Дознаватель и орган дознания отнесены к числу субъектов, наделенных правомочиями на осуществление уголовного преследования от имени государства. Как и все прочие субъекты уголовно-процессуальных отношений, дознаватель и орган дознания обязаны неуклонно соблюдать принципы и задачи уголовно-процессуального законодательства в процессе реализации своих нормативно закрепленных полномочий, в то время как основной задачей государства следует признать совершенствование нормативных основ процессуальной деятельности органов дознания.

В теории уголовно-процессуального права ряд авторов выделяет такую актуальную проблему правового регулирования процессуальной деятельности органов дознания, как несовершенство нормативных определений категорий дознания, органа дознания и дознавателя, а также сложность определения их соотношения [1, С.10].

Нормативное определение дознания закреплено в пункте 8 статьи 5 УПК РФ, согласно которому дознание представляет собой форму предварительного расследования уголовных дел, производство предварительного следствия по которым не является обязательным. Анализ приведенного определения позволяет выделить следующие признаки дознания:

• Дознание представляет собой форму предварительного расследования.
• Производство дознания осуществляется дознавателем или следователем.
• Производство дознания осуществляется по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым не является обязательным.

Однако приведенное определение дознания не позволяет выделить критерии отграничения данной формы предварительного расследования от предварительного следствия. Более того, уголовно-процессуальное законодательство не определяет содержание дознания как формы предварительного расследования. В связи с этим в научной среде дискуссионным является, в частности, вопрос об отнесении к содержанию дознания проведения неотложных следственных действий по уголовным делам, производство предварительного расследования по которым является обязательным [2, С.11].

В соответствии с пунктом 24 статьи 5 УПК РФ, к числу органов дознания законодателем отнесены государственные органы и должностные лица. Е.Н. Арестова, указывая на содержание примечания 1 к статье 285 УК РФ, закрепляющей определение должностного лица, обращает внимание на тот факт, что независимо от нормативно закрепленных функций должностного лица, во всех случаях оно является гражданином, то есть физическим лицом, в связи с чем автор полагает, что существующее нормативное определение органа дознания является внутренне противоречивым [3, С.5].

Данная позиция, на первый взгляд, выглядит обоснованной, поскольку УПК РФ не содержит нормативного определения должностного лица, однако ее подробный анализ позволяет констатировать необоснованность данного подхода. В первую очередь, следует обратить внимание на тот факт, что примечание 1 к статье 285 УК РФ содержит прямое указание на то, что соответствующее определение применяется исключительно для целей соответствующей главы УК РФ. В свою очередь, пункт 2 статьи 3 УК РФ устанавливает запрет на применение уголовного закона по аналогии, а статья 1 УК РФ относит к уголовному законодательству РФ Уголовный Кодекс и включенные в его содержание нормы [4, Ст.29-54].

Вместе с тем отсутствие нормативного определения органа дознания следует признать пробелом правового регулирования. Обращает на себя внимание тот факт, что в научной среде предпринимались неоднократные попытки формулировки определения соответствующей категории. Так, А.А. Чувилев определял органы дознания как органы предварительного расследования, наделенные полномочиями на возбуждение и расследование уголовных дел [5, С.7]. В свою очередь, по мнению А.П. Рыжакова, под органом дознания следует понимать учреждение или должностное лицо, наделенное государством полномочиями на осуществление уголовно-процессуальной и иной деятельности при наличии сведений о возможном событии преступления [6, С.41]. Вместе с тем приведенные определения не позволяют отграничить процессуальный статус следователя и дознавателя, а также установить пределы компетенции органов дознания, несмотря на их нормативное закрепление в статье 146 УПК РФ. Кроме того, не до конца ясным является содержание иной деятельности, осуществляемой органами дознания. Попытка конкретизации ее содержания была предпринята О.В. Мичуриной, которая включает в число правомочий органов дознания осуществление процессуальной и оперативно-розыскной деятельности [7, С.94].

Общим недостатком приведенных определений органа дознания следует признать отсутствие в них указаний на критерии отграничения органа дознания от органов предварительного расследования.

Вероятно, более верным с позиции этимологии и логики построения будет сформулировать определение в следующем виде: орган дознания - это государственное учреждение или должностное лицо, наделенное в силу указания закона процессуальным статусом участника уголовного судопроизводства, и наделенное кругом полномочий, прямо определенным в законе.

Дискуссионный характер на сегодняшний день сохраняет также вопрос относительно полномочий начальника органа дознания по личному исполнению функций дознавателя [8, С.61]. В.О. Белоносов в связи с этим обращает внимание, что применение различных подходов к толкованию норм уголовно-процессуального закона позволяет прийти к прямо противоположным выводам относительно возможности личного исполнения функций дознавателя начальником органа дознания [9, С.22]. Действительно, анализ положений части 2 статьи 40.2 УПК РФ позволяет прийти к выводу о том, что полномочия начальника органа дознания тождественны полномочиям начальника подразделения дознания. С учетом положений части 2 статьи 40.1 УПК РФ, данный тезис позволяет сформулировать вывод о наличии у начальника органа дознания полномочий на принятие уголовного дела к своему производству, производство по нему дознания и составление обвинительного акта. Данный вывод подтверждается также положениями статей 5 и 41 УПК РФ, которые не исключают возможности личного производства дознания начальником органа дознания.

Однако буквальное толкование положений части 2 статьи 40.2 УПК РФ позволяет констатировать тождество полномочий начальника органа дознания полномочиям начальника подразделения дознания исключительно в отношении подчиненных указанным субъектам дознавателей. Следовательно, с учетом содержания статьи 40.1 УПК РФ, начальник органа дознания наделяется исключительно полномочиями по процессуальному руководству деятельностью подчиненного ему и управомоченного им на производство дознания дознавателя, в то время как полномочия на личное производство дознания у начальника органа дознания отсутствуют.

Как видно, в данном случае имеет место неоднозначность толкования уголовно-процессуальных норм, обуславливающая потенциальную возможность осложнения их практического применения. Представляется, что указанная коллизия должна быть устранена посредством внесения в статью 40.2 УПК РФ изменений, направленных на конкретизацию полномочий начальника органа дознания посредством наделения указанного субъекта полномочиями дознавателя. Осуществление же начальником подразделения дознания процессуального руководства деятельностью дознавателя видится более целесообразным в случаях производства дознания группой дознавателей.

Обращает на себя внимание также отсутствие нормативно закрепленного процессуального порядка принятия начальником органа дознания решения по уголовному делу, переданному ему для утверждения обвинительного акта (обвинительного постановления). Толкование положений статей 40.2, 225 и 226.7 УПК РФ в их взаимосвязи позволяет констатировать наличие в уголовно-процессуальном законе нормативно закрепленного полномочия начальника органа дознания по утверждению обвинительного акта, его возвращения вместе с материалами дела дознавателю с указаниями о внесении изменений в обвинительный акт либо проведение дополнительного дознания, однако порядок реализации указанных полномочий, а также основания для принятия начальником органа дознания соответствующих процессуальных решений нормативно не закрепляются.

Актуальной проблемой правового регулирования процессуальной деятельности органов дознания следует признать также противоречивый характер норм процессуального законодательства, регламентирующих процессуальный статус органов исполнительной системы. А.П.Исиченко обращает внимание на нечеткость определения положениями УПК РФ статуса Федеральной службы исполнения наказаний в части наделения указанного органа процессуальными функциями органа дознания [10, С.10].

Как уже указывалось выше при изучении системы органов дознания, в соответствии со статьей 40 УПК РФ к числу органов дознания законодателем отнесены в том числе органы государства, которые в соответствии с законом наделены полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Исчерпывающий перечень соответствующих органов нормативно закреплен в статье 13 Федерального Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», пункт 8 которой относит к числу уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности Федеральную службу исполнения наказаний.

Толкование вышеуказанных законодательных положений в их взаимосвязи позволяет прийти к выводу о возможности выступления органов ФСИН в качестве органов дознания. Однако положения статьи 151 УПК РФ о подследственности уголовных дел органам предварительного расследования и дознания указаний на ФСИН РФ или ее подразделения не содержат. Более того, в подразделениях ФСИН РФ в штатных расписаниях, как правило, отсутствует должность дознавателя. Такая нечеткость законодательного регулирования может повлечь возникновение ситуации, при которой наделенный полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности сотрудник подразделения ФСИН РФ получает поручение на исполнение функций по производству дознания, что представляет собой нарушение уголовно-процессуального законодательства в соответствии с частью 2 статьи 41 УПК РФ. Изложенное позволяет констатировать существование в уголовно-процессуальном законе коллизии норм, определяющих процессуальный статус сотрудников уголовно-исполнительной системы в системе органов и должностных лиц, управомоченных на производство дознания.

Попытка решения данной проблемы была предпринята Генеральной Прокуратурой РФ с принятием Указания от 25 октября 2013 г. «Об усилении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», в котором надзорный орган указал, что в связи с отсутствием в структуре ФСИН РФ подразделений дознания, осуществлять производство дознания данный орган исполнительной власти не вправе. В то же время, с учетом содержания статей 40, 144 и 145 УПК РФ, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы не наделяются полномочиями на принятие процессуальных решений по сообщению о событии преступления, однако на них возлагается обязанность по проверке такого сообщения, его регистрации в установленном законом порядке и проведению, в случае необходимости, мероприятий по проверке сообщения о преступлении. По завершении указанных действий, согласно статье 151 УПК РФ, орган уголовно-исполнительной системы обязан в течение 3 дней передать материалы проверки по подследственности, либо, в случае внесения о возбуждении уголовного дела в порядке частного обвинения — в суд в порядке статьи 20 УПК РФ. Также отметим, что разъяснение Генерального Прокурора РФ позволяет прийти к выводу о том, что надзорный орган выделяет в качестве органов дознания не учреждения и органы ФСИН РФ в их совокупности, но начальников и руководителей соответствующих учреждений и органов. Иными словами, указанные должностные лица обладают правомочиями на производство неотложных следственных действий и принятие решения о возбуждении уголовного дела или отказе в его возбуждении.

Следует, однако, учитывать, что разъяснения надзорного органа по своей юридической силе не могут быть приравнены к федеральному закону, в связи с чем вопрос урегулирования процессуального статуса органов ФСИН РФ в системе органов дознания в уголовно-процессуальном законодательстве сохраняет свою актуальность.

Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы.

К числу одной из наиболее значимых проблем правового регулирования процессуальной деятельности органов дознания следует отнести несовершенный характер нормативного определения органа дознания, а также его несогласованность с рядом смежных категорий, включая категории дознавателя и начальника органа дознания. Значимость данной проблемы вытекает из системообразующего характера указанных категорий для института дознания как формы предварительного расследования преступлений в целом.

Попытки формулировки определения органа дознания неоднократно предпринимались как в советской, так и в российской правовой науке, однако большинство выделенных определений структурно повторяют нормативное определение органа дознания, закрепленное в УПК РФ, и не позволяют выделить критерии его отграничения от органов предварительного расследования.

Спорным решением законодателя видится также отнесение к числу органов дознания должностных лиц, в первую очередь, в силу отсутствия нормативного определения должностного лица в уголовно-процессуальном законе.

Изложенное позволяет констатировать необходимость внесения в УПК РФ изменений, направленных на закрепление четкого и недвусмысленного нормативного определения органа дознания, причем данные изменения должны вноситься на комплексной основе и учитывать взаимосвязь и соотношение категорий дознания, органа дознания, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания.

Со внесением в уголовно-процессуальный закон изменений, закрепивших в качестве самостоятельного субъекта уголовно-процессуальных отношений, возникающих в связи с производством дознания, начальника органа дознания, актуальность приобрел также вопрос определения объема полномочий указанного субъекта и их соотношения с объемом полномочий начальника подразделения дознания. Анализ соответствующих норм УПК РФ позволяет сформулировать прямо противоположные выводы в отношении, частности, возможности личного производства дознания начальником органа дознания,  в связи с чем целесообразным является внесение изменений в статью 40.2 УПК РФ, направленных на конкретизацию полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания. Целесообразным также видится дополнение статьи 5 УПК РФ нормативным определением категории должностного лица.

Список литературы:

1. Мусеибов У.А. О правовой регламентации понятия и системы органов дознания // Российский следователь. - 2016. - №1. - С.10.
2. Николаева Т.Г. К понятию дознания как формы предварительного расследования преступлений // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2006.  -№2. - С.11.
3. Уголовный Кодекс РФ от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №3. - Ст.29-54.
4. Арестова Е.Н. К вопросу о понятии «орган дознания» // Российский следователь. - 2009. - №4. - С.5.
5. Чувилев А.А. Дознание в органах внутренних дел: учебное пособие. - М., МВШМ МВД СССР, 1986. - № 5. С.7.
6. Рыжаков А.П. Орган дознания: понятие и проблемы // Юридический мир. - 2002. - №6. - С.41.
7. Мичурина О.В.Концепция дознания в уголовном процессе РФ и проблемы ее реализации в органах внутренних дел: монография. - М., МосУМВД. - 2008. - №7. С.94.
8. Земскова А.В. Проблемы процессуального положения начальника органа дознания и дознавателя в Федеральной службе судебных приставов // Практика исполнительного производства. - 2017. - №8. - С.61.
9. Белоносов О.В. О современном состоянии уголовно-процессуального законодательства //Мировой судья. - 2016. - №9. - С.22.
10. Исиченко А.П. Орган дознания без дознания // Уголовно-исполнительная система. - 2018. - №10. - С.10.