СУЩНОСТЬ И ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Некоммерческие организации являются активным участником общественных отношений в нашем государстве, они создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и иных важных общественно полезных целей и выполняют важные социально-экономические функции, в связи с чем регулирование их деятельности имеет огромное значение для общества и государства в целом.

Одним из направлений регулирования деятельности некоммерческих организаций со стороны государства является осуществление государственного контроля за их деятельностью.

Государственный контроль в общем виде осуществляется с целью обеспечения стабильного существования и развития государства, реализации прав и свобод человека и гражданина.

Следует согласиться с мнением Ф. Н. Фаткуллина, который считает, что государство, воздействуя на общественные отношения, не может не контролировать выполнение устанавливаемых им норм, вырабатываемых целевых программ, законов и подзаконных актов [7, с. 100].

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1, с. 8] государственный контроль (надзор) – это деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Контроль за деятельностью некоммерческих организаций осуществляется в соответствии со ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Под действие указанной статьи не подпадают такие некоммерческие организации, как бюджетные и казенные учреждения, контроль за деятельностью которых осуществляется на ведомственном уровне.

Государственный контроль в отношении некоммерческих организаций направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства такими организациями.

Предметом государственного контроля некоммерческих организаций является соответствие деятельности этих организаций, в том числе деятельности по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, заявленным в уставе организации.

Государственный контроль за деятельностью некоммерческих организаций основывается на таких принципах, как:

- законность;

- невмешательство в деятельность некоммерческих организаций;

- презумпция добросовестности некоммерческих организаций;

- открытость и доступность для некоммерческих организаций нормативных правовых актов РФ, соблюдение которых проверяется при осуществлении контроля, информации об организации и осуществлении контроля, о правах и обязанностях центрального аппарата и территориальных органов Министерства юстиции РФ, их должностных лиц, за исключением той информации, свободное распространение которой запрещено законодательством;

- ответственность органов контроля и их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении контроля;

- недопустимость взимания органами контроля с некоммерческих организаций платы за проведение мероприятий при осуществлении контроля.

Государственный контроль за деятельностью некоммерческих организаций осуществляется в таких организационных формах, как: посещение различных мероприятий, проводимых некоммерческими организациями, анализ отчетности некоммерческих организаций, проведение проверок.

Наиболее полное представление о деятельности некоммерческой организации позволяют сформировать проверки, которые являются основной формой контроля за деятельностью некоммерческих организаций.

В соответствии с ч. 3 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация обязаны представлять в уполномоченный орган документы, в которых содержится отчет о деятельности организации, сведения о персональном составе руководящих органов, о целях расходования денежных средств и использования иного имущества.

Кроме того, иностранные организации, осуществляющие функции иностранного агента, должны проходить ежегодную аудиторскую проверку и представлять соответствующее аудиторское заключение в уполномоченный орган.

Порядок проведения проверок некоммерческих организаций регулируется Административным регламентом исполнения Министерством юстиции РФ государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ [2].

План проведения проверок некоммерческих организаций утверждается Министром юстиции РФ, его заместителем или руководителем территориального органа Министерства юстиции РФ, к компетенции которого относятся вопросы государственной регистрации некоммерческих организаций и организации контроля за их деятельностью.

Некоммерческая организация включается в План проведения таких проверок не чаще одного раза в течение трех лет. Для организаций, выполняющих функции иностранного агента, проведение проверок обязательно один раз в год.

Таким образом, проведение контрольных мероприятий в отношении некоммерческих организаций достаточно подробно регламентируется законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами Министерства юстиции РФ. Вместе в правоприменительной практике нередко возникают проблемы, связанные как с порядком проведения проверок, так и с реализацией решений, принимаемых по их результатам.

Так, прокурор Санкт-Петербурга обратился в суд с административным иском о ликвидации Межрегионального профсоюза и его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц, указав в обоснование своих требований на незаконность регистрации Межрегионального профсоюза в качестве некоммерческой организации. Незаконность регистрации, по мнению прокурора, выражается в том, что представленный организацией Устав не соответствует требованиям федерального законодательства, что является грубым и неустранимым нарушением. Также прокурор указал на неоднократное осуществление деятельности, противоречащей уставным целям организации, в осуществлении ею деятельности иностранного агента без уведомления компетентного органа. Осуществление деятельности, противоречащей уставным целям, выразилось в размещении в сети Интернет статьи «Платон нам не друг», в которой Межрегиональный профсоюз поддержал протесты дальнобойщиков против введения нового дорожного налога, а также в размещении статьи «Импортозамещение превращается в пошлый водевиль», в которой анализируется состояние промышленности в России в период импортозамещения и критикуются решения руководства страны.

По мнению прокурора эти действия не направлены на предоставление и защиту социальных, трудовых прав и интересов членов профсоюза, что является целью создания организации. Санкт-Петербургский городской суд исковые требования прокурора удовлетворил и вынес решении о ликвидации Межрегионального профессионального союза «Рабочая Ассоциация» [6].

Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отменила решение нижестоящего суда при рассмотрении дела в апелляционной инстанции, указав при этом, что суд самостоятельно расценил нарушение административным ответчиком требований законодательства о внесении изменений в Устав как осуществление деятельности с грубыми и неустранимыми нарушениями закона. Тогда как административный истец в качестве грубых и неустранимых нарушений заявлял несоответствии определенных пунктов Устава предписаниям законодательства.

При этом в Постановлении Верховного Суда РФ от 27. 12. 2016 года № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судам дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами»[3, с. 8] указывается, что при осуществлении контроля за реализацией властных требований уполномоченного органа суд не вправе самостоятельно изменять правовые основания административного искового заявления, например, определять нарушения как грубые и неоднократные, если уполномоченный орган их не расценивал в качестве таковых. Допущенные же Межрегиональным профсоюзом нарушения в Уставе, на которые ссылается прокурор, нельзя признать грубыми и неустранимыми, так как они могут быть устранены законным способом.

Публикация же статей в сети Интернет по вопросам, не соответствующим целям деятельности организации, по мнению Судебной коллегии, не характеризуется таким признаком, как систематичность, что является обязательным для вынесения решения о привлечении организации к ответственности.

В связи с этим Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ признала, что ликвидация Межрегионального профсоюза не является соразмерной и адекватной мерой за допущенные организацией нарушения, без которой невозможно устранить такие нарушения и достигнуть социально значимой цели. Решение о ликвидации Межрегионального профсоюза было отменено [5].

Схожую позиции в отношении применения мер ответственности по результатам проверок деятельности организаций занимает и Конституционный Суд РФ, который указывает, что принятие решения о ликвидации юридического лица в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц, возможно только в случае, когда неоднократные нарушения закона в своей совокупности настолько существенны, что устранить их иным образом невозможно[4].

Таким образом, при проведении проверок и вынесении решений по их результатам уполномоченные органы зачастую расширительно толкуют нормы действующего законодательства, принимают решения о применении мер ответственности в тех случаях, когда устранить допущенные некоммерческими организациями нарушения возможно иными способами. В связи с этим необходимо уточнить требования законодательства в отношении тех нарушений, которые считают грубыми и неустранимыми, конкретизировать эти понятия с тем, чтобы не допускать их расширительного толкования.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 26. 12. 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» //Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
2. Приказ Минюста России от 30. 12. 2011 № 456 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции РФ государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ» //Российская газета. 16. 03. 2012. № 58.
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27. 12. 2016 № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также с запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами» //Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. № 2.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 18. 07. 2003 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона «Об акционерных обществах», статей 61 и 99 Гражданского кодекса РФ, статьи 31 Налогового кодекса РФ и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса РФ в связи с жалобами гражданина А. Б. Борисова, ЗАО «Медиа-Мост» и ЗАО «Московская Независимая Вещательная Корпорация» //Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 5.
5. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22. 05. 2018 № 78-АПГ18-8 //СПС «КонсультантПлюс».
6. Решение Санкт-Петербургского городского суда от 10. 01. 2018 по делу № 3а-31/2018 //СПС «КонсультантПлюс».
7. Фаткуллин Ф. Н., Фаткуллин Ф. Ф. Проблемы теории государства и права. Казань, 2002.