ЭВОЛЮЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОМ АУДИТЕ: ОТ РУССКОЙ ПРАВДЫ ДО СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

THE EVOLUTION OF THE LAW ON STATE AUDIT: FROM THE RUSSIAN TRUTH UP TO THE ACCOUNTING CHAMBER

Elizabeth Zagorski

undergraduate, faculty of public sector FSEI HE "Novosibirsk State University of Economics and Management" NINH ",

Russia, Novosibirsk

АННОТАЦИЯ

В данной статье рассматривается эволюция государственного аудита и финансового контроля Российской федерации с периода раннего средневековья до современного состояния. Автор анализирует причины и поэтапные изменения правовой базы в этой сфере. Особое внимание автор уделяет ключевым моментам Российской истории и как их последствия влияли на такую важную часть социально-экономической жизни государства, как государственный аудит.

ABSTRACT

This article discusses the evolution of the state audit and financial control of the Russian Federation from the early middle ages to the present state. The author analyzes the causes and gradual changes in the legal framework in this area. The author pays special attention to the key moments of Russian history and how their consequences influenced such an important part of the socio-economic life of the state as the state audit.

Ключевые слова: аудит, государственный аудит, финансовый контроль, законодательство, Счетная палата.

Keywords: audit, state audit, financial control, law, Accounting Chamber.

Одним из важнейших элементов рыночных отношений является контроль. Контроль может быть как государственным, так и независимым. Независимый контроль носит название «аудит» [1, с. 3]. Сейчас контролем за движением и исполнением денежных средств занимаются специальные люди – аудиторы. Роль аудита и аудиторов в современной экономике трудно переоценить. Своевременное проведение аудиторских процедур позволяет выявить искажения, нарушения и ошибки в финансовых документах и бухгалтерской отчетности предприятий, что обеспечивает стабильность и прозрачность осуществления финансово-хозяйственной деятельности предприятием. Однако тот аудит, который мы видим сейчас формировался в мировом сообществе тысячи лет. Первые упоминания об аудиторской деятельности встречаются в Древнем Китае, а к средним векам зачатки аудиторской деятельности появляются и в Европе. Россия так же имеет свои традиции аудиторской деятельности, которые формировались веками с учетом политической, экономической и традиционной составляющей нашей страны. Во многом путь становления российского аудита схож с общемировым, но все же он имеет свои отличительные особенности.

В настоящее время органом, осуществляющим финансовый и аудиторский контроль за денежными потоками стране, является Счетная палата. Счетная палата — это вневедомственный орган, который подчиняется только Федеральному собранию. Однако данный орган появился сравнительно недавно: Государственная Дума утвердила его в 1994 году федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Закон был одобрен Советом Федерации 7 декабря того же года, а 11 января 1995 года подписан Президентом Российской Федерации Борисом Ельциным. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования - 14 января 1995 года.

Ошибочно полагать, что до появления Счетной палаты аудит в Российской Федерации не существовал или заключался в простом подсчетедоходов и расходов казны. Аудиторские или чем-то похожие на аудиторские органы существовали в России и до 1994 года.

Развитие аудиторской деятельности и финансового контроля, как правило, тесно связанно с финансово- публичной деятельностью государства, а соответственно и с правовыми аспектами этой деятельности. Исходя из этого становление финансового контроля можно условно можно поделить на 4этапа: допетровская традиция финансового контроля (до 1714 года), петровская традиция(с 1714 до 1918 года), большевистская традиция(с 1918 до 1994 года) и современная традиция финансового контроля(1994 год – наши дни). Данная классификация предлагается исходя из тех ключевых изменений в Российском законодательстве и правовых традиций, которые происходили в созвучных исторических периодах.  Рассмотрим содержание данных этапов ниже.

Особенность так называемого «допетровского» периода, заключается в том , что функция финансового контроля была сосредоточена в руках одного человека, а именно главы государства. Научным сообществом принято считать отправной точной аудита и финансового контроля в России 1656 год, однако упоминания о необходимости финансового контроля (за расходами и доходами государственной казны, как правило) можно встретить и ранее.  Самыми первым нормативным актом, который содержал в себе описание осуществления финансового контроля можно считать первый правовой документ Руси - Русскую Правду Ярослава Мудрого. Этот документ был направлен на обеспечение справедливого, с точки зрения народных традиций, решения проблем, возникающих в жизни, обеспечение баланса между общинами и государством, осуществление регулирования организации и оплаты труда по выполнению общественных функций. А это нельзя было решить без налаженного учета и контроля, организация которого была возложена на князя [2].

Далее государственными умами того времени был разработан Устав Владимира Мономаха. Устав, дополнявший во многих вопросах Русскую Правду, придал финансовому контролю более строгий и упорядоченный характер. Стоит так же отметить и то, что вНовгородской республике, впериод ее существования как, фактически, отдельного государства, контроль над управлением финансами республики оставался важнейшей функциейновгородского Веча, т.е. контроль за деньгами осуществлялся коллективно.

В правлениеИвана III для управления государствомбыли созданы 25 учреждений — Приказов, и практически все приказы имели отношениек финансовому контролю. Создавая новую систему управления, Иван III создал иКазну — общегосударственное ведомство, хранившее деньги и драгоценности. Тем не менее, досередины 16 в. на Руси не существовалоединой систем налогообложения, и только при Иване Грозном была проведена переписьземель и введена единица податногообложения — «большая соха», тем самымустановлена единая налоговая система.

Ключевым моментом в становлении в России аудиторского и финансового контроля «допетровского» периода, как уже говорилось выше, принятосчитать 23 марта1656 года. Эта дата выбрана потому, что именно в этот день Алексей Михайлович Романов учредил Счетный приказ или Приказ счетных дел (первейший прообраз Счетной палаты). Правила функционирования данного органа были описаны в Соборном уложении 1649 года и предписывали Приказуисполнять относительно узкую задачу, а именно осуществлять проверку раздачи полкового жалованья во время войны с Польшей (1653-1654 годы), а затем провести ревизию деятельности Приказа Большой казны за 50 лет.

С приходом к власти Петра I начинается второй этап становления российского аудита. Предпосылками к петровской фискальной реформе можно считать взяточничество, активно распространенное среди высших чинов, стремительный рост производительных сил, и, как следствие, прирост государственного бюджета, а так же активное расширение внешнеторговых связей. Это все потребовало качественных изменений контрольной работы, а значит, как следствие, создание нового контролирующего органа. Им стал, созданный в 1714, году институт фискалов, в обязанность которых входило наблюдение за действиями государственных мужей и донесение о непорядках обер-фискалу. Таким образом, Петр создает первый самостоятельный, но все еще подотчетный государю аудиторский орган в России. А уже в 1718 году Петр, опираясь на опыт Швеции, ввел коллегиальную систему управления государством. В числе девяти созданных коллегий появилось три финансовых: Камер-коллегия для сбора доходов, Штатс-контор-коллегия для заведования расходами и Ревизион-коллегия для контроля за доходами и расходами. В обязанности последней входила проверка всех счетов государственных доходов и расходов, а также производство суда над лицами, изобличенными в злоупотреблениях при сборе доходов и использовании расходов.

В дальнейшем статус Ревизион-коллегии был повышен: она стала входить в состав Сената и называться Ревизион-конторой. Ее деятельность сводилась к тому, что все присутственные места и лица записывали приходы и расходы денег и имущества в книги, пронумерованные по листам, прошитые шнуром и скрепленные печатью (фактически, первые кассовые книги). В конце года вышестоящие организации и лица освидетельствовали подчиненные им организации в правильности сбора доходов, целевом употреблении расходов и полученных остатков по ведущимся ими книгам. Присутственным местам выдавались квитанции за подписью всех лиц, проводивших проверку.

В данном виде, с незначительными изменениями и переименованиями, Ревизион – контора как государственный орган просуществовала до прихода к власти Александра II, который уделял проблеме развития государственного контроля большое значение. Обобщив опыт Пруссии, Австрии, Бельгии и Франции, генерал -контролер Контрольного департамента гражданских отчетов В. А. Татаринов, по приказу Александра, подготовил проект реформирования государственного финансового контроля. Он увидел необходимость учредить самостоятельное, независимое от исполнительной власти, ревизионное управление с правом производить всестороннее наблюдение за движением капиталов государственной казны, а также ввести предварительный контроль. В1892 году был принят первый закон о государственном контроле, в том числе определена обязанность государственного контроля предоставлять заключение о выгоде хозяйственных операций. Государственному контролеру подчинялись все центральные и местные учреждения контроля, он утверждал ревизионные инструкции, подбирал кандидатов для замещения высших должностей, назначал и увольнял руководящий ревизорский и контролерский состав ведомства.

Во время правления Николая II, заключительном в «послепетровском» периоде, велись поиски наиболее эффективных форм финансового контроля применительно к условиям России и с учетом начинавшейся тенденции кразделению власти на законодательную и исполнительную. Однако последующие политические и военные потрясения прекратили этот процесс.

Следующей вехой в реформировании государственного аудита стало образование в конце октября 1917 года Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя народного комиссара по государственному контролю. С этого момента можно считать, что начался «большевистский» период становления государственного аудита. Далее был образован Народный комиссариат Государственного контроля, задачей которого было осуществлять проверку финансовой деятельности государственных учреждений, а также разработан и принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля».

Декретом были поставлены задачи эффективной борьбы с монархической бюрократией, отвержением нового строя, существующее бесхозяйственностью и безответственностью, а так жеобеспечить действительный фактический контроль»,  а так же осуществить быстрое исполнение постановлений. Что характерно для авторитарного режима той эпохи, деятельность декрета не ограничивалась только финансовой стороной работы подконтрольных учреждений, а распространялась на все области хозяйства.

Тем не менее, данный документ имел и свои плюсы. А именно преимуществом разработанного декрета можно считать то, что он предоставил Государственному контролю право осуществлять наблюдение за работой всех органов советской власти, а значит определялось не только место государственного контроля в системе органов власти, но и его главенствующее положение среди них.Интересно, что для осуществления такого вида контроля происходило слияние контролирующих органов, существующих на местах, с высшим государственным органом.

Так же этот период ярко характеризуется тем, что на территории СССР появляется первая официально зарегистрированная аудиторская фирма АО «Инаудит».

С распадом Советского Союза произошел распад всей правовой системы, устоявшейся за 70 лет. Новый государственный строй и политический режим привели к кардинальным переменам, в том числе и в сфере государственного аудита. Важной переменой в этом периоде считается то, что  Государственной Думой в 1992 году был создан, а в 1994 году утвержден особый контролирующий орган – Счетная палата Российской Федерации, которая на данное время исполняет роль главного аудитора Российской Федерации.

Задачи Счетной палаты разнообразны: аудит государственных программ, аудит достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, экспертиза проектов федеральных законов, международных договоров, документов стратегического планирования и иных документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами[3]. Кроме этого, вопросы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса так же находятся под ответственностью этого ведомства.

За 20 лет работы Счетной палате удалось выстроить в России действенную систему внешнего государственного финансового аудита, основанную на единых организационных принципах и методологии. Подтверждением тому служит тот факт, что Счетная палата России занимает лидирующие позиции в мировом аудиторском сообществе. Счетная палата РФ — член международной, европейской и азиатской организаций высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и АЗОСАИ), а также входит в состав их Управляющих советов. Плодотворно развиваются отношения с зарубежными высшими органами финансового контроля (ВОФК). В настоящее время заключены и действуют соглашения о сотрудничестве с контрольными органами 67 стран. Представители Счетной палаты РФ работают в составе более 20 руководящих и рабочих органов международных организаций ВОФК[4].

Таким образом, история развития государственного аудита в России насчитывает уже 11 веков. Аудиторские обязанности в разное время исполняли разные лица и органы: князья, работники налоговой сферы, бухгалтера. За столько лет эволюции российским государством была выработанная отлаженная система эффективного контроля за доходами и расходами государства. Не смотря на специфичность развития российской аудиторской системы можно сказать точно – финансовый аудит претерпевал изменения, тесно связанны с изменением государства не только в политическом, а так же в социальных и экономических аспектах.

Список литературы:

1. 1.Аудит для магистров: Практический аудит: Учебник / А.А. Савин, И.А. Савин, Д.А. Савин. - М.: Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2012. - 188 с
2. 2.Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России: теория и практикаСтоляров Н.С. [Электронный ресурс] http://www.dissercat.com/content/finansovyi-kontrol-v-sisteme-strategicheskogo-upravleniya-sotsialno-ekonomicheskim-razvitiem
3. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) "О Счетной палате Российской Федерации"
4. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]http://www.ach.gov.ru/about/history/after-1992/currently