ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ ПО ОСВОЕНИЮ СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ: ПЕРИОДИЗАЦИЯ, ГЛАВНЫЕ ЦЕЛИ И ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРУДОВЫМИ РЕСУРСАМИ

XX век для России по многим важнейшим направлениям жизни общества был переломным. Освоение территории российского государства, начавшееся в XVI в., продолжалось и в XX веке. СССР исповедовал идеалы индустриализма и интернационализма, что требовало создания одинаковой народнохозяйственной территории. Направления и меры государственного регулирования в отношении Севера в СССР определялись, с одной стороны, приоритетами освоения ресурсов, сосредоточенных на северных территориях, необходимостью становления и развития продуктивного сельского хозяйства, а с другой стороны, принципами ленинской национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера. В дальнейшем неоднократно менялся характер государственной политики по отношению к Северу.

В рамках рассматриваемой темы нам интересны период ослабления интереса к северным территориям РФ (1990-2010 гг.) и современный период (2010-2020-е годы.). Далее более подробно остановимся на них.

Период ослабления интереса к северным территориям РФ (1990-2010 гг.)

После распада СССР ситуация ухудшилась, этот период отмечен массовой миграцией населения из северных регионов [2, с. 182].На фоне происходящего перехода страны к рыночным основам хозяйствования в этот период политика в отношении северных территорий изменилась. Освоение Севера страны началось вести вахтовым методом. Данная позиция нашла отражение в Федеральном законе от 19 июня 1996 г. №78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». Согласно этому закону государство в целях оптимизации численности населения на Севере использует вахтовый метод. В результате переориентирования на вахтовый метод государство стало мало обращать внимания на вопросы социально-экономического развития Севера.

Правовым фундаментом, регулирующим труд и устанавливающим государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера  и приравненных к ним местностях, является Закон РФ "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19.02.1993 N 4520-1; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30. 12. 2001 года (гл. 50).

В ранних редакциях до 2003 года Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 регулировал жилищные нормы. Существовала налоговая льгота для предприятий, расположенных в районах Крайнего Севера, согласно которой предприятия освобождались от уплаты налогов в соответствии с налоговым законодательством. Существовала процентная надбавка к заработной плате молодежи (лицам в возрасте до 30 лет), которая выплачивалась в полном размере с первого дня работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, если они прожили в указанных районах и местностях не менее пяти лет. Студенты, обучающиеся в вузах и сузах, получали на стипендию районные коэффициенты и надбавки. Существовала гарантия медицинского наблюдения в процессе занятости, частичная оплата проезда для медицинской консультации, на лечение в другие регионы Российской Федерации и обратно, если таких услуг нет в месте проживания. Для малочисленных народов Севера организовывалась обязательная ежегодная диспансеризация.

Существенные изменения в Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 произошли в 2004 году в связи принятием Федерального закона  от 22.08.2004 N 122-ФЗ. В результате правовое положение работников на Севере изменилось в худшую сторону. Согласно ст. 26 Федерального закона от 22.08.2004 N 122 существующий сегодня порядок предоставления гарантий и компенсаций предусматривает их разделение в зависимости от места работы: отдельно для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также из средств организаций, не относящихся к бюджетной сфере, то есть частных организаций.

Кроме того, был отменен ряд государственных гарантий по основанию их отраслевой направленности, так как они должны устанавливаться нормами  жилищного, трудового и другого законодательства. Так, из закона были удалены нормы, устанавливающие гарантии в области жилищных отношений, гарантии учащейся и работающей молодежи, гарантии медицинского обслуживания, была отменена налоговая льгота для предприятий, расположенных в районах Крайнего Севера. Однако, исключенные нормы не нашли отражение в Жилищном кодексе РФ, а ст. 323 Трудового кодекса перенял лишь гарантии медицинского обеспечения в урезанном виде.

Федеральным законом от 22.08.2004 г.№ 122 были отменены гарантии, адресованные студентам. Так, из ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» была исключена норма, предусматривающая предоставление обучающимся в вузах и сузах студентам право бесплатного проезда один раз в год железнодорожным или воздушным транспортом. Отмена нормы о начислении лицам, обучающимся в вузах и сузах, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, процентной надбавки на стипендию привела к тому, что социальное положение этой категории граждан изменилось в худшую сторону.

С принятием Трудового кодекса РФ нормы регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, повторяются в гл. 50. А одно из правил, например (в ред. Федерального закона от 02.04.2014 N 50-ФЗ) ст. 33 Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно регулируется теперь ст. 325 ТК РФ.

Однако следует уточнить, что нормы ТК РФ ориентированы на 2 группы: районы Крайнего Севера и приравненные к нему территории. А нормы Закона РФот 19.02.1993 г. №4520-1 дополнительно охватывают 3 группу районов (местностей), где предусмотрены районные коэффициенты, процентные надбавки к заработной плате. В связи с общими нормами Закон РФ от 19.02.1993г. № 4520-1 могут пересмотреть и упразднить в целях экономии или по какой-нибудь другой причине. В случае отмены данного закона остальные районы Севера (3 группа)потеряют предусмотренные льготы. Такое положение дел может привести еще к более сильному ухудшению социального положения граждан Севера. Поэтому Закон РФ от 19.02.1993 г. № 4520-1не теряет актуальности для северян. Несмотря на то, что в настоящее время многие нормы удалены.

В настоящее время в отличие от Закона РФ от 19.02.1993 г. № 4520-1 Трудовой кодекс РФ предусматривает новые правила. Например, ст. 319 предоставляет дополнительный выходной день одному из родителей (опекуну, попечителю, приемному родителю), работающему в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеющему ребенка в возрасте до шестнадцати лет, по его письменному заявлению ежемесячно предоставляется дополнительный выходной день без сохранения заработной платы. Ст. 320 предусматривает сокращенную рабочую неделю для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, коллективным договором или трудовым договором устанавливается 36-часовая рабочая неделя, если меньшая продолжительность рабочей недели не предусмотрена для них федеральными законами. При этом заработная плата выплачивается в том же размере, что и при полной рабочей неделе и т. д.

В целом видим, что внесенные Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ изменения в Закон РФ от 19.02.1993 г.№ 4520-1 негативно повлияли на социальную сферу в северных регионах. Нормы ТК РФ ориентированы всего лишь на 2 группы: районы Крайнего Севера и приравненные к нему территории. Не смотря на то, что Закон РФ от 19.02.1993 г. №  4520-1 на сегодняшний день имеет общий характер, нормы данного закона охватывает 3 группа районов (местностей), где северяне получают районные коэффициенты и процентные надбавки к заработной плате. Мы предполагаем, что именно нормы Закона РФ от 19.02.1993 г. №  4520-1 удерживают граждан Севера. И дополнительно не приводит еще к более сильному оттоку трудовых ресурсов с Севера. Отраслевое законодательство, а именно: Жилищный Кодекс РФ, Трудовой Кодекс РФ и другое законодательство не предусмотрели отмененные льготы, государственные гарантии и компенсации, за исключением медицинского обеспечения.

В судебной практике в связи с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате возникает наибольшее количество споров (статьи 315-317 ТК РФ). Поэтому Конституционный Суд РФ в своих решениях в постановлении от 07.12.2017 г. № 38-П разъясняет, что районный коэффициент и процентная надбавка не должны включаться в размер минимальной заработной платы. Указанные доплаты начисляются на заработную плату работников после доведения ее до установленного соглашением размера минимальной заработной платы. Районный коэффициент и процентная надбавка в состав МРОТ не входит. Дополнительно ситуацию разъясняет Федеральная служба по труду и занятости в докладе с руководством по соблюдению обязательных требований, дающих разъяснение, какое поведение является правомерным, а также разъяснение новых требований нормативных правовых актов за I квартал 2018 года (утв. Рострудом).

В 2000-х гг. практически единственным программным документом являлась Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденная постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 198 "О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера". Целями концепции были: повышение эффективной государственной поддержки социально-экономического развития районов Севера. Предусматривалось решить, поставленные задачи в три этапа в соответствии с разрабатываемой концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации: I этап (2000-2003 годы), II этап (2004-2010 годы), III этап (2011-2015 годы). В концепции районы  Севера условно разделили на 3 группы: активно развивающиеся, депрессивные и экономически неразвитые.

Однако, к сожалению, данная концепция не стала документом, на основе которого строилась бы вся  законотворческая и управленческая деятельность федеральных и региональных органов власти. Условное разделение районов Севера на группы не учитывается ни в Законе РФ от 19.02.1993 N 4520-1, ни в Трудовом кодексе РФ. Так, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2005 года План мероприятий социально-экономического развития районов Севера практически не выполнен.

Современный период (2010-2020-е годы.)

В связи со сложившейся ситуацией происходит отток трудовых ресурсов с Севера в южные и другие районы РФ. Большинство, покидающим Север, является молодежь и трудоспособное население страны. Высококвалифицированные кадры уже не едут в районы Крайнего Севера, так как установленные правовые гарантии не восполняют материальные, да и физиологические затраты связанные с работой и проживанием в экстремальных условиях Севера. Однако нельзя не отметить, что несмотря на сложные условия проживания и труда на Крайнем Севере наблюдается небольшой приток малоквалифицированных работников из других регионов РФ. Как правило, это мужское трудоспособное население из провинциальных мелких городов нашей страны, выезжающее в города федерального значения, районы Крайнего Севера и другие города работать вахтовым методом. Это объясняется, по нашему мнению, тем, что зарплата работников с применением районных коэффициентов и процентных надбавок выплачивается в повышенном размере. За период с 2010 г. по 2015 г. среднемесячная оплата труда работников увеличилась на 45,4 %.  В 2015 г. самую высокую среднемесячную заработную плату получали работники предприятий Ямало-Ненецкого округа,  Магаданской области,  Чукотского автономного округа, Сахалинской области [1, с. 152-156]. Но следует отметить, что в экономически не развитых субъектах Крайнего Севера заработная плата не превышает 30 тыс. рублей [4, с. 21]. Однако, если же от этой суммы отнять налоговые платежи, то сумма «на руки» окажется в районе прожиточного минимума для северной зарплаты.

Подобная государственная политика негативно повлияла на демографическую ситуацию в северных территориях. Так, с 1990 по 2014 года потеря составила 1 млн. 972 тыс. чел. По нашему мнению, резкое снижение приоритетов власти на северные территории привело к снижению мотивации работы на Севере для высококвалифицированных работников и молодежи. Уровень оплаты труда перестал компенсировать затраты на жизнь в условиях Севера[3, с. 42-44].

Вместе с тем нельзя не отметить, что  интерес к северным территориям возобновился. Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации в последние годы не раз говорилось о необходимости ускорения социально-экономического развития северных территорий России, прежде всего Арктической зоны РФ. Интерес вполне оправдан, так как вдоль арктического побережья России проходит Северный морской путь. Этот путь вдвое сокращает время доставки груза между Европой и Азиатско-Тихоокеанскими регионами. Мы предполагаем, что в настоящее время необходимо уже сейчас готовиться к росту нагрузки на Северный морской путь. Так, на прошедшем Петербургском Международном Экономическом Форуме Игорь Сечин говорил о Пайяхском месторождении, который находится на Севере Красноярского края. Добытую нефть планируется экспортировать в страны Европы и Азии через Северный морской путь. Недалеко от месторождения в п. Диксон планируется построить морской терминал. На самом объекте предполагается построить всю необходимую инфраструктуру для работников.

Запуск добычи нефти на Пайяхском месторождении даст не только налоговые поступления, но и может привлечь высококвалифицированных работников.  Поэтому в настоящее время в отношении северных территорий, а именно Арктической зоны РФ приняты следующие документы: Государственная программа «Социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года»; Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года; Основа государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу; Морская доктрина Российской Федерации (утв. Президентом РФ 26. 07. 2015); Комплексный проект развития Северного морского пути (утв. постановлением Правительства РФ от 08. 06. 2015); Об утверждении концепции целевой программы Мировой океан на 2016-2031 года (распоряжение правительства РФ от 22. 06. 2015 №1143) и др.

Целями указанных государственных программ является комплексное социально-экономическое развитие северных территорий Российской Федерации, обеспечение  национальной безопасности Арктической зоны РФ. В задачи этих документов, кроме решения проблем жизнеобеспечения, социального и экономического развития северных территорий, с учетом их региональных особенностей, входит и обеспечение трудовыми ресурсами северных территорий. Задача вполне логичная, ведь для обеспечения Северного морского пути необходимо кадры. Однако в указанных нормативно-правовых актах лишь декларируется развитие проектов подготовки кадров, сбалансированность трудовых ресурсов, переобучение трудоспособных безработных граждан, стимулирование граждан работать вахтово-экспедиционным методом и т. д. Нет документов, реализующих эти направления в действительности. Политика «удержания» и «закрепления» населения, привлечение новых трудовых ресурсов в северные территории остается нерешенной.

В результате реформирования пенсионной системы порядок и условия назначения пенсий северянам были изменены, что ухудшило их правовое положение. Был изменен пенсионный возраст. Теперь право на досрочное назначение страховой пенсии по старости предоставляется: мужчинам по достижении возраста 60 лет и женщинам по достижении возраста 55 лет. Возраст определяется с учетом переходных положений приложением 5 и 6  Закона № 400-ФЗ "О страховых пенсиях", если они проработали не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет, в приравненных к ним местностях и имеют страховой стаж не менее 25 и 20 лет соответственно. Таким образом, проведенная пенсионная реформа произошла не в пользу граждан Севера. Этими нормами пенсионного законодательства, по существу, были нарушены права граждан предпенсионного и пенсионного возраста, а также права лиц, трудившихся в суровых условиях Севера.

Таким образом, после распада СССР государственная политика изменилась по отношению к северным территориям. В 2000-х гг. практически единственный программный документ государственной поддержки и развития районов Севера так и не был реализован. Внесенными изменениями в Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1, были нарушены права граждан, трудившихся в суровых условиях Севера. В результате этих изменений правовое положение северян значительно ухудшилось. Эти изменения привели к оттоку трудовых ресурсов с северных территорий и снижению к притоку высококвалифицированных работников.

В принятом Трудовом кодексе РФ нормы регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, не удерживают и не привлекает трудовые ресурсы в районы Севера. Мы предполагаем, что основной причиной является ограниченный круг получателей дополнительных районных коэффициентов и надбавок на заработную плату. Трудовой кодекс не перенял ранее отмененные льготы и государственные компенсации. Однако на сегодняшний день Трудовой кодекс РФ предусматривает новые нормы (ст. 319-320), которые не было в Законе РФ от 19.02.1993 N 4520-1, но эти нормы мало что дает гражданам Севера. Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 несмотря на то, что охватывает 3 группы районов Севера тоже не привлекает трудовые ресурсы в районы Севера, однако данный закон не дает к более сильному ухудшению социального положения жителей и работников Севера.

В 2010-е годы интерес к северным территориям возобновился, о чем свидетельствует принятые документы. В них в отношении северных территорий, государство акцентирует внимание на Арктическую зону РФ. Однако часто всего лишь декларируется развитие проектов подготовки кадров, переобучение кадров и т. д., а в действительности нет документов, поддерживающих эти направления.

Однако, несмотря на возобновление интереса к северным территориям, законодатель не последователен в решении обеспечения трудовыми ресурсами северных территорий. Проведенная пенсионная реформа, начавшаяся  в 2018 году, дополнительно ухудшило ситуацию на Севере. Изменение в пенсионной системе произошли не в пользу граждан Севера. В итоге подобная неоднозначная политика отрицательно сказывается в обеспечении трудовыми ресурсами северных территорий, а также негативно влияет на демографическую ситуацию.

Сложившаяся на сегодняшний момент ситуация на Севере Российской Федерации, продолжает характеризоваться неплодотворными развитиями в социально-экономической системе макрорегиона на фоне небольших позитивных изменений.

Список литературы:

1. Бочарова М. О., Бабич С. Г. Анализ основных показателей развития регионов крайнего севера / М. О. Бочарова, С. Г.  Бабич // Актуальные вопросы экономических наук. — 2016. — № 55-1. — С. 152-156.
2. Иванова М. В., Клюкина Э. С. Современные предпосылки будущего арктических трудовых ресурсов / М. В. Иванова, Э. С. Клюкина // Мониторинг общественного мнения. — 2017. — № 6. — С. 182.
3. Паникар М.М., Шапаров А.Е. Императивы современной государственной политики стран арктического региона по освоению территорий Крайнего Севера / М. М. Паникар, А. Е. Шапаров // История. —2016. — С. 42-44.
4. Синенко П. В. Особенности социально-экономического развития районов Крайнего Севера и Арктической зоны Российской Федерации / П. В. Синенко // Экономика: вчера, сегодня, завтра. — 2016. — С. 21.
5. Сморчкова В. И. Социальное и экономическое развитие северных территорий России в современных условиях: дис. … д-ра экон. Наук: 08.00.05 / Сморчкова Вера Ивановна. — Москва, 2010. — 57 с.
6. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] : федер. закон. от 22.08.2004 N 122-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
7. «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» [Электронный ресурс] : постанов. правительства РФ от 07.03.2000 N 198 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
8. «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу». [Электронный ресурс] : утв. Президентом РФ 18.09.2008 № Пр-1969) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
9. «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». [Электронный ресурс] : утв. Президентом РФ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
10. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». [Электронный ресурс]: федер. закон. от 19.02.1993 № 4520-1 ред. от 07.03.2018  // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
11. «По делу о проверке конституционности положений статьи 129, частей первой и третьей статьи 133, частей первой, второй, третьей, четвертой и одиннадцатой статьи 133.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.С. Григорьевой, О.Л. Дейдей, Н.А. Капуриной и И.Я. Кураш». [Электронный ресурс]: Постановление от 7 декабря 2017 г. N 38-П // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
12. «Профилактика нарушений. Доклад с руководством по соблюдению обязательных требований, дающих разъяснение, какое поведение является правомерным, а также разъяснение новых требований нормативных правовых актов за I квартал 2019 года. Перечень нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования. Руководство по соблюдению обязательных требований». [Электронный ресурс]: утв. Рострудом // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
13. «Трудовой кодекс Российской Федерации». [Электронный ресурс] :федер. закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ ред. от 11.10.2018. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.