ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Известно, что понятия «объект» и «предмет» составляют ключевые элементы теории прокурорского надзора. Однако в науке о прокурорской деятельности нет единства в их понимании. В качестве предмета прокурорского надзора ученые рассматривают, в частности, законность действий и правовых актов [3, с. 37], юридически значимые действия или бездействие [5, с. 31], выявление нарушений законов в актах и в деятельности поднадзорных субъектов [6, с. 112], исполнение законов как путем совершения активных действий, так и путем соблюдения запретов и воздержания от действий, которые законом признаются недопустимыми [8, с. 203], правовые нормы [2, с. 40], сферу общественных правоотношений, на обеспечение законности в которой направлена соответствующая деятельность прокурора, или законность деятельности определенных органов и лиц, которые обозначаются как объекты и субъекты прокурорского надзора [7, с. 16].

Под объектами прокурорского надзора ученые преимущественно понимают органы, учреждения, организации и их должностных лиц, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор [9, с. 34]. Однако должностных и иных поднадзорных лиц, выступающих в определенных случаях субъектами прокурорско-надзорных правоотношений, ученые иногда называют также субъектами прокурорского надзора, обосновывая это их «статусом индивида» [1, с. 23]. Высказано также мнение, согласно которому на одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора [4, с. 16].

Для прокурорской науки остается актуальной проблема теоретического обоснования сущности и содержания понятий объекта и предмета прокурорского надзора. А поскольку прокуратура осуществляет и ненадзорные виды деятельности, на чем в современный период справедливо акцентируется внимание ученых, то данная проблема является актуальной и для ненадзорной прокурорской деятельности.

Таким образом, в общем виде под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов юридическими и физическими (должностными) лицами. Вышеназванные органы, на которые возложены определенные полномочия, соответственно принимают (издают) определенные законы, а также подзаконные акты, как то – указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания, которые касаются различных вопросов жизни общества. К тому же эти же органы имеют свойство применять всевозможные законодательные и иные акты.

В этой ситуации указанные органы, которые выявляются практикой прокурорского надзора, часто нарушают механизм применения законов, который свидетельствует о превышении ими своих полномочий. Прокурорские проверки, выявляющие множество правовых актов, которые противоречат законодательству РФ, свидетельствуют об особой опасности издания органами представительной и исполнительной власти различных уровней разнообразных незаконных правовых актов. Эти действия указанных органов влекут за собой различные последствия, выражающиеся в том, что нарушаются права и свободы многих, а порой и всех граждан, которые проживают в том или ином регионе РФ, затрагивают интересы юридических лиц.

Издание вышеупомянутых незаконных правовых актов ведет к деструктивным процессам соблюдения законности, к ослаблению или катастрофическому снижению авторитета органов власти и возглавляющих их руководителей. Этот процесс ослабляет органы управления, ведет к дестабилизации обстановки в тех или иных регионах, что сказывается на управляемости в субъекте РФ. В связи с этим основополагающее внимание прокурорских работников должно быть направлено на проведение надзора за законностью правовых актов, которые издают органы, упомянутые в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре». Поэтому такая деятельность в прошлом и в настоящий период занимает огромный пласт проверок, проводимых прокурорскими работниками. Данная работа параллельно сопровождается надзором за исполнением законов, применяемых при их издании. Предупредительная деятельность по изданию незаконных актов, которые противоречат современному российскому законодательству, являющаяся одной из гарантий охранной деятельности государства по соблюдению прав и свобод граждан, законных интересов любых юридических сил, а также государства в целом, является основной задачей органов прокуратуры в анализируемой сфере деятельности. Сопутствующей задачей прокуратуры в этом аспекте деятельности является также повышение уровня знаний и компетенции должностных лиц, депутатов различного уровня, которые принимают такие «неправильные» правовые акты, Помимо всего прочего в орбиту надзора должны попадать и лица, разрабатывающие проекты данных актов. Надзор, осуществляемый прокуратурой, следует считать самостоятельным правовым явлением, которое отличается от других видов контрольной деятельности. Он имеет свое специфическое содержание и неразрывно связан с понятием законности.

Следовательно, проанализировав соответствующие статьи ФЗ «О прокуратуре РФ», мнения исследователей по рассматриваемой проблематике, можно прийти к выводу о том, что предмет надзора прокуратуры за законностью правовых актов – это их соответствие законам. Правовые акты принимаются перечисленными в ст.21 ФЗ «О прокуратуре РФ» органами и лицами, и эта работа должна быть соответствующим образом организована и выполнять основные задачи, а это:

•  оценка законности;
•  соответствующее реагирование на принятие незаконных правовых актов.

При этом, следует очертить основные критерии законности, которыми, как правило, являются:

•  следование правовых актов соответствию Конституции РФ как основного закона страны, конституции (уставу) субъекта РФ;
•  соблюдения порядка принятия правового акта;
•  следование процедуре публичного обсуждения проекта правового акта;
•  соблюдение процедуры издания правового акта в рамках компетенции органа и др.

Установленное несоответствие проверенного правового акта критериям законности, прокурор, учитывая конкретные обстоятельства (а это занимаемый уровень в иерархии органа (должностного лица), который принял (издал) правовой акт, а также присутствие или отсутствие признака нормативности и др.) конкретизирует решение о форме реагирования. ФЗ «О прокуратуре» в ст. 22 и 23 указывает, что соблюдение последовательности в применении таких мер как принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд, относятся к альтернативным формам прокурорского реагирования.

Организация прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления включает в себя прежде всего предотвращение принятия незаконных правовых актов и устранение противоречащих закону норм в действующих правовых актах, что предполагает их своевременное изучение, а также принятие мер реагирования на выявляемые несоответствия закону [10, с. 8]. В заключение следует отметить, что прокурорский надзор является одним из основных институтов системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Для обеспечения единого правового пространства на всей территории страны прокуроры наделены достаточными властными полномочиями, но для их полноценной реализации необходимо законодательно установить процедуру представления в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Список литературы:

1. Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. - 2011. - № 3. - С. 23-26.
2. Дранников В.Н. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». - Таганрог, 2004. – 490 с.
3. Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. - 2013. № 2. - С. 36 – 42.
4. Коробейников Б.В. Основные понятия прокурорского надзора // Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. 9-е изд. -М.: Юрайт, 2010. – 480 с.
5. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор.-М.: НОРМА, 2010. - 390 с.
6. Мелкумов В.Г. Общий надзор прокуратуры. Основные формы реагирования на выявленные нарушения законов.- Душанбе, 1963. – 450 с.
7. Прокурорский надзор. Особенная и специальная части: Учебник для академического бакалавриата / Под общ. ред. проф. О.С. Капинус. 3-е изд. -М.: Юрайт, 2016. - С. 16.
8. Прокурорский надзор/ Под ред. А.Я. Сухарева. - М.: НОРМА, 2005. – 550 с.
9. Рябцев В.П. Основные понятия курса «Прокурорский надзор» // Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. 2-е изд. - М.: НОРМА, 2008. – 560 с.
10. Хышиктуев О.В., Хобраков Д.Ц. Прокурорский надзор как институт системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления//Российская юстиция. – 2012. - №1. – С.8-11.