ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Налоговое администрирование как правовая категория является распространенным понятием. Однако, несмотря на это, в юридической науке не выработано единого подхода к пониманию указанного явления.

Как справедливо отмечается в научной литературе, вопрос отсутствия единого и однозначного понимания категории налогового администрирования в теории права поднимается практически каждый раз, когда исследователи высказывают свое авторское видение сущности данного явления. [4]

Так, А.З. Дадашев, А.В. Лобанов считают, что «налоговое администрирование как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений включает совокупность методов и форм, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджеты бюджетной системы России». [5] По мнению автора, такое понимание явления является слишком усеченным.

А.П. Хомяков под налоговым администрированием понимает регламентированную законами и другими нормативными правовыми актами управленческую, организационную деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения налоговой обязанности и обеспечения поступления денежных средств, уплачиваемых в виде налогов, в бюджетную систему Российской Федерации. [10]

Т.А. Слесарева полагает, что налоговое администрирование состоит в управлении процессами взаимодействия между участниками налоговых правоотношений, возникающих в ходе исполнения обязательств перед бюджетами различных уровней бюджетной системы, в рамках деятельности налоговых органов, выполняющих функции по сбору налогов и контролю за их уплатой. [9]

Автор статьи считает, что возможно выделение ряда признаков, характеризующих налоговое администрирование как явление.

Во-первых, налоговое администрирование является регламентированным процессом, то есть включает в себя правовые и неправовые нормы, регламентирующие деятельность налоговых органов и других субъектов и процессы, связанные с такой деятельностью.

Во-вторых, налоговое администрирование является процессом, который направлен на изменение состояния социально-правовой среды. Автор утверждает, что сам процесс администрирования не пребывает в состоянии статики, находится под влиянием различных факторов, так и объект его воздействия является динамичным. Но при этом состояние динамики для объекта является целью, а для процесса – следствием воздействия внешней среды.

В-третьих, реализация такой деятельности осуществляется определенными органами, то есть администрирование предполагает определенный субъектный состав. Автор полагает, что таковыми в данном случае выступают, как исполнительные, так и законодательные органы, поскольку, по мнению автора, администрирование связано, как с реализацией права, так и с правотворчеством.

Автор отмечает, что некоторые теоретики, в частности С.С. Алексеев, еще в советское время не соглашались с утверждением о том, что законодательные органы участвуют в администрировании: «Правотворчество осуществляется еще до самого процесса правового регулирования и потому не включается в его механизм». [1]

М.О. Клейменова также утверждает, что налоговое администрирование состоит в организации и осуществлении эффективной деятельности субъектов налогового контроля - налоговых инспекций, системы управления налоговыми отношениями. [7]

Таким образом, приведенные мнения ученых подразумевают узкое толкование налогового администрирования и исключение из его объема правотворчества.

А.Ю. Денисова напротив считает, что все механизмы администрирования запускаются в действие соответствующими нормативными правовыми актами. [6]

Не соглашаясь с мнением С.С. Алексеева, автор полагает, что в современной правовой действительности законодательные органы принимают участие в налоговом администрировании. Возвращаясь к понятию, данному Т.А. Слесаревой, автор отмечает, что администрирование включает в себя, в том числе процессы взаимодействия и коммуникации между участниками налоговых правоотношений, возникающих в ходе исполнения обязательств перед бюджетами бюджетной системы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации Федеральные законы принимаются Государственной Думой. [8]

Подтверждая высказывание об участии законодательных органов в администрировании, автор приводит норму пункта 2 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской (далее – БК РФ), которая устанавливает, что суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства о налогах и сборах по ряду статей Налогового кодекса Российской Федерации подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:

• в федеральный бюджет - по нормативу 50 процентов;
• в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), - по нормативу 50 процентов». [4]

Таким образом, внося изменения в Федеральные законы, Государственная дума опосредованно участвует в налоговом администрировании.

Отметим, что вышеуказанная норма является лишь одним из примеров участия законодательных органов в администрировании.

Само законотворчество является очень гибким инструментом администрирования, так как, как уже отмечалось выше, все процессы связаны с четкой регламентацией. Также посредством издания законов возможно, например, наделить полномочиями соответствующий орган или установить налоговую ответственность за соответствующие налоговые нарушения.

Также автор утверждает, что нормативное регулирование процессов налогового администрирования заключается не только в издании законодательных актов. Зачастую порядок взаимодействия органов власти и применения норм права содержится в неправовых, но нормативных документах. Не исключается и возможность восполнения законодательных пробелов нормотворчеством, дачей официальных разъяснений по спорным вопросам соответствующих исполнительных органов.

Кроме того, как справедливо отмечает А.П. Хомяков, важную роль в налоговом администрировании играют инструменты управления, заложенные в налоговых нормах, такие как методы и порядок исчисления налогов, способы, порядок и сроки уплаты налога. [10] Как уже было отмечено выше, преимуществом нормотворчества обладают законодательные органы.

В-четвертых, налоговое администрирование характеризуется особой информационной средой, служащей для выполнения следующих задач: взаимодействие уполномоченных органов; выявление потребностей в проведении определенных процедур; ведение статистического и аналитического учета; доступ налогоплательщиков к сведениям, не составляющих тайну, и так далее.

Также, некоторые авторы, например, Д.Г. Бачурин, считают, что бюджетное и налоговое администрирование являются неразрывно связанными процессами. [3]

Сложно не согласиться с мнением автора. БК РФ указал, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Также, описывая взаимосвязь вышеуказанных процессов, автор полагает, что возможно их описание как целого (бюджетное администрирование) и частного (налоговое администрирование), так как сама фискальная функция налогов направлена на формирование доходной части бюджета для последующего перераспределения.

Таким образом, подытоживая вышесказанное, автор отмечает следующее.

Сущность налогового администрирования состоит в строго регламентированной, формально определенной деятельности исполнительных и законодательных органов по управлению процессами взаимодействия субъектов правоотношений в ходе исполнения обязательств перед бюджетами различных уровней, источниками которых являются налоги и сборы.

Намеренно включая в определение налогового администрирования законодательные органы, автор подчеркивает их значимость участия в таких процессах.

Также автор указывает на то, что в нормативном регулировании процессов налогового администрирования присутствует не только законодательный компонент, но и нормотворчество соответствующих исполнительных органов.

Кроме того, не умоляя роли нормативного регулирования, автор полагает, что налоговое администрирование не является механизмом чисто управленческим, либо чисто правовым. Представляется, что в данном случае имеет место смешанное явление с преимущественным присутствием управленческого начала.

Список литературы:

1. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. - М.: Юрид. лит., 1982.- 65с.
2. Балюк Н.Н., Замулко В.В.,Красюков А.В.101 термин налогового права: крат. законодат. и доктринальное толкование. - Москва: Инфотропик Медиа, 2015. - 452 с.
3. Бачурин Д.Г. Налоговый процесс как юридическая основа налогового администрирования. Российский юридический журнал. - 2016. - № 5.- 184 – 193 с.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 31. - ст. 3823.
5. Дадашев А.З., Лобанов А.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. - М.: Книжный мир, 2002. с. 4 - 5.
6. Денисова А.Ю. Правовое регулирование администрирования таможенных сборов в государствах - членах ЕАЭС. Реформы и право. - 2016. - № 3. - 51 – 63 с.
7. Клейменова М.О. Налоговое право: Учеб. пособие. - М.: МФПУ "Синергия", 2013.- 368 с.
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). Собрание законодательства РФ. – 2014. - № 31. - ст. 4398.
9. Слесарева Т.А. Развитие налогового администрирования в России. Социология власти. - 2006. - № 4. – 32 с.
10. Хомяков А.П. К вопросу о понятии и правовой природе налогового администрирования. Финансовое право. - 2011. - № 4. - 34 – 38 с.