ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С УПОЛНОМОЧЕННЫМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специфика правозащитной деятельности в Российской Федерации заключается в наличии в системе государственной власти и правоохранительной деятельности огромного количества коллегиальных  органов, действующих на принципах единоначалия.

Прокуратура, исходя из норм действующей Конституции Российской Федерации, является централизованным органом государственной власти, деятельность которой состоит в надзоре за соблюдением всеми субъектами права закона, обеспечении правопорядка. Для реализации этих целей органы прокуратуры обладают широким комплексом законодательных инструментов: проведение проверок хозяйствующих субъектов на предмет выявления нарушения норм права, отстаивание интересов физических лиц, групп граждан, а также государства [7].

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации призван способствовать укреплению законности, пресечению нарушения прав отдельных лиц, а также групп граждан. Правовой статус рассматриваемого должностного лица определяется действующим законодательством. В частности, Федеральным Конституционным законом Российской Федерации от 26 февраля 1997 года №1- ФКЗ установлено, что Уполномоченный имеет право обращаться к органам прокуратуры с запросом, где отражается требование предоставления нормативных документов, сведений, информации, судебных решений, непосредственно связанных с необходимостью защиты прав и свобод человека [7].

Основные полномочия Уполномоченного:

1. Рассматривать жалобы, которые направлены физическими лицами в отношении нарушениях их прав или интересов со стороны государственных структур, а также должностных лиц, обладающих властными полномочиями.
2. При массовом нарушении прав и свобод человека он имеет возможность самостоятельно, а не в заявительном порядке, инициировать процедуры, которые призваны защитить права определенного круга лиц (направлять жалобы в государственные органы, а также представлять интересы в суде).
3. Уполномоченный имеет возможность обязать государственный орган или должностное лицо предоставить объяснение по жалобе, в отношении действий или бездействий, совершенных этим лицом.

Ключевые полномочия органов прокуратуры:

1. Осуществление надзорной деятельности по пресечению нарушения прав и свобод человека.
2. Возбуждение административного производства по отношению к должностным лицам, действия или бездействия которого нарушают права человека. Направление материалов дела в компетентный орган, который призван реагировать на неправомерные действия рассматриваемых должностных лиц.
3. Защита интересов Российской Федерации путем представительства в судах общей юрисдикции, а также арбитражных судов всех уровней.
4. Рассмотрение жалоб и заявлений, связанных с нарушением прав и свобод отдельных лиц или их групп.

По состоянию на 2013 год между органами прокуратуры Тюменской области и Уполномоченным по правам человека в регионе заключено соглашение, согласно которому стороны планируют:

1. Обмениваться информацией, связанной с возможностью восстановления прав свобода человека с целью пресечения незаконной деятельность органов власти.
2. Использовать правовые и иные ресурсы для проведения совместных мероприятий, заседаний, конференций, направленных на содействие укреплению законности в регионе.
3. Направлять в представительные органы власти предложения по совершенствованию законодательства.

Несмотря на то, что формально органы прокуратуры имеют независимый характер - это отражается в нормах Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре» - рассматриваемые институты правозащитной деятельности имеют множество точек соприкосновения. Уполномоченный может взаимодействовать с органами прокуратуры  в следующих формах [6]:

1. Согласование плана совместной деятельности. Нормы федерального законодательства предоставляют возможность Уполномоченному по правам человека проводить с органами прокуратуры плановые и внеплановые проверки, предметом которых выступают возможные нарушения прав и интересов граждан. Например, в апреле 2016 года при совместном участии органов прокуратуры и аппарата Уполномоченного по Тюменской области была проведена проверка уровня законности в СИЗО № 2 по Тюменской области. Внимание уделялось характеру содержания задержанных, соблюдению их конституционных прав.
2. Взаимовыгодный обмен информацией. Например, Федеральным законом от 26 февраля 1999 года №1 –ФКЗ установлено, что Уполномоченный ежегодно отчитывается в своей деятельности перед Генеральным прокурором. Этот отчет носит форму доклада, где Уполномоченный анализирует сложившейся за период осуществления им своих должностных полномочий уровень законности и правопорядка в обществе [7].
3. Повышение квалификации аппарата Уполномоченного и органов прокуратуры путем проведения конференций, собраний, семинаров и иной коллективной работы, направленной на эффективное пресечение правонарушений.
4. Деятельность по совместной подготовке проектов нормативных актов, затрагивающих права и интересы человека.  Например, прокуратура Липецкой области выступила с законодательной инициативой совместно с региональным омбудсменом. Результатом этого взаимодействия стало принятие Закона Липецкой области от 05 июля 2010 года №400, который устранил несоответствие регионального законодательства нормам федеральных законов. 

Это не полный перечень форм совместного взаимодействия рассматриваемых институтов. Специфика коллективной работы определяется действующей в регионе оперативной обстановкой, служебной необходимостью, а также иными факторами. Точки взаимодействия Уполномоченного и органов прокуратуры представлены в распоряжении Генерального прокурора Российской Федерации от 9 февраля 2009 года №33/7 [4, с. 17].

Поиск общих форм взаимодействия, повышение эффективности правозащитной работы – это основные принципы, на основании которых строится политика совместной деятельности Уполномоченного и прокуратуры. Например, Уполномоченный не имеет права законодательной инициативы. Исходя из норм ФКЗ от 26 февраля 1999 года, по вопросам внесения законопроектов в представительный орган власти Российской Федерации или субъекта Федерации Уполномоченный должен обращаться в орган государственной власти, который данным правом наделен. В силу норм ФЗ от  17 января 1992 года таким правом наделены органы прокуратуры [6].

Возможность Уполномоченного обращаться к должностным лицам для целей укрепления законности подтверждается и нормами международного права. Такой подход находит отражение в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 года [5].

Особое значение в организации сотрудничества института Уполномоченного с органами прокуратуры играет предупреждение деятельности по принятию незаконных нормативных актов. Примером может служить ситуация, которая произошла в Костромской области в 2015 году.

В частности, проектом закона предусматривалось, что правовой статус Уполномоченного по правам человека в Костромской области имел ограниченный характер. По должности он входил в состав комиссии, созданной при исполнительном органе власти субъекта РФ, что затрудняло эффективную работу рассматриваемого должностного лица, который, исходя из своих обязанностей, должен был проверять деятельность исполнительного органа власти субъектов. Кроме того, в первоначальной редакции регионального нормативного акта предусматривалось, что при организации своей деятельности рассматриваемое должностное лицо не могло обращаться в органы прокуратуры Костромской области с целью координации правозащитной деятельности. Этот правовой пробел был устранен путем активного взаимодействия органов прокуратуры Костромской области и регионального Уполномоченного по правам человека.

Следует также отметить, что не во всех субъектах Российской Федерации предусмотрена возможность создания института Уполномоченного по правам человека. По состоянию на 2015 год лишь в 65 субъектах РФ в уставах, конституциях и иных основных нормативных актах регионального характера предусмотрена такая возможность. В некоторых регионах нормативная база учреждения Уполномоченного предусмотрена, однако фактически данную должность никто не занимает. При регулировании деятельности Уполномоченного региональные власти часто игнорируют требования федеральных законов в части установления статуса Уполномоченного. Такой подход вызывает со стороны органов прокуратуры адекватную реакцию, которая имеет форму прокурорских протестов [3].

Следует отметить, что основные сферы взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного применительно к конкретному региону имеют индивидуальный характер. Это обусловлено сложившейся в субъекте Федерации уровнем и характером взаимодействия имеющихся на территории региона правозащитных организаций, а также спецификой и показателем законности, исходя из менталитета, традиций и культурных особенностей народов, проживающих на территории отдельно взятого региона. Однако общие направления деятельности органов прокуратуры и Уполномоченного могут быть отражены в следующей форме:

1. Мониторинг судебной практики и её совершенствование. Примером может служить деятельность органов прокуратуры и Уполномоченного  территории Москвы. В частности в 2016 году управление по обеспечению участия прокуроров в разрешении гражданских дел в судах общей юрисдикций совместно с региональным Уполномоченным проанализировало судебную практику по делам, связанным с принудительным выселением граждан, а также семей с несовершеннолетними детьми из занимаемых ими помещений. Итогом стало обнаружение десятков нарушений, допущенных органами судебной власти.
2. Повышение правовой грамотности жителей отдельно взятого региона при совместном участии органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека. Это направление взаимодействия может носить форму проведения конференций, семинаров, слушаний по вопросам, связанным с защитой прав человека и гражданина, анализом норм действующего регионального законодательства на предмет его несоответствия федеральным законам, что может привести к ущемлению прав человека.
3. Налаживание системы информационного обмена. Действующая на данный момент норма федерального закона, устанавливающего правовой статус Уполномоченного на федеральном уровне, предполагает, что рассматриваемое должностное лицо ежегодно выступает с отчетами перед Генеральным прокурором, Президентом Российской Федерации.

Однако подобный механизм обмена информации не предусмотрен на уровне субъектов. Как показывает практика, сведения, представленные в отчете Уполномоченного, представляют собой срез истинного уровня законности и, который существует в Российской Федерации. При налаживании взаимного информационного обмена между Уполномоченным и органами прокуратуры, уровень правовой грамотности, показатель законности в регионах существенно вырастит. Это является основным направлением деятельности, как органов прокуратуры, так и рассматриваемого института.

Список литературы:

1. Бессарабов В. Г. Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: пособие / [и др.]; Акад. Ген. прокуратуры  Российской Федерации. – М., 2012. – 92 с.
2. Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год // Российская газета. 2016. № 6929 (61).Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» по сост. на 7 марта 2017 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
3. Конджакулян К.М. Некоторые институциональные аспекты государственного управления: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 12.
4. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2016) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.05.2017)
5. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 года.URL: http://www.un.org/ru/ga/48/docs/48res.shtml (дата обращения: 5.05.2017)
6. Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» по сост. на 7 марта 2017 г.// Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
7. Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 года №1- ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» по сост. на 31 января 2016 г.// Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.