ОСОБЕННОСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ

Реальное влияние природоохранного законодательства определяется не только его наличием, своевременным принятием и «жёсткостью» регулирующих нормативных актов, но и правоприменительной практикой, а также эффективностью системы, обеспечивающей реализацию норм права (включая как деятельность органов обеспечения, так и отношение населения). В Российской Федерации каждому из этих элементов были присущи определённые недостатки, которые стали приобретать системный характер начиная с 2000-х гг.

Природоохранное законодательство постепенно разрушалось, причём очевидно проявлявшиеся и заметные проблемы не вели к его оперативной корректировке.

Правоприменительная практика, мягко говоря, противоречива, и если в том или ином случае задействованы крупные финансовые или политические интересы, то требования природоохранного законодательства могут быть или проигнорированы, или вовсе изменены.

Достаточно реалистичные требования природоохранного законодательства являются первоочередными элементами, необходимые для сохранения окружающей среды. Эти требования и их изменения анализировались многими специалистами, учёными и практиками. Существует значительное количество самых разных обзоров и статей, посвящённых анализу и изменениям природоохранного законодательства или включающих такой анализ.

Многие авторы сходятся во мнении, что в начале постсоветского периода принимались прогрессивные природоохранные законы (например, закон об охране окружающей природной среды, закон об экологической экспертизе). Основные негативные изменения в природоохранном законодательстве произошли в период с 2000 по 2008 г. (хотя начались они несколько раньше и продолжаются по настоящее время). Указом Президента РФ № 867 от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» были ликвидированы Федеральная служба лесного хозяйства и Государственный комитет по охране окружающей среды. При этом не были определены правопреемники федеральных ведомств с развитой территориальной сетью по всей России. Районные и городские комитеты по охране окружающей среды закрыли, а функции упразднённых федеральных ведомств передали Министерству природных ресурсов РФ. По мнению многих экспертов, это ошибочное решение и последующие непродуманные действия привели к негативным последствиям для российской природы, к деградации системы государственного управления окружающей средой и лесами и их контроля. Впрочем, после этого изменения продолжались.

В числе других наиболее критичных изменений можно назвать отмену обязательной государственной экологической экспертизы в отношении большинства объектов, лишение государственных инспекторов права временно приостанавливать деятельность предприятий, а также запрет на внеочередные проверки без решения прокуратуры. Постоянно переписываются Лесной кодекс и закон об охране окружающей среды (по 42 раза каждый к началу 2018 г.). В Лесной кодекс изменения вносились каждые 95 дней, в закон об охране окружающей среды — каждые 135 дней, а за последние пять лет (с 2013 по 2017 г.) — каждые 90 дней. В целом происходящие изменения не дают оснований для оптимизма. Некоторые показательные изменения законодательства рассматривались только в профильных публикациях, а в частности, не была включена отмена права субъектов Федерации устанавливать размеры водоохранных зон больше, чем минимальные (установленные федеральным законодательством). Эта отмена довольно показательна и вполне вписывается в рамки происходящих изменений. Теперь водоохранные зоны всегда равны минимальным, что, видимо, отражает намерение федеральных властей не допустить введения дополнительных региональных ограничений на использование «ресурсов» (именно так воспринимается в настоящее время большая часть элементов окружающей нас природы). Также существенное количество совершенно логичных требований законодательства были полностью или временно исключены. Часть изменений имели под собой формальные основания: например, считалось, что отмена государственной экологической экспертизы снимет весьма существенные ограничения для развития бизнеса и привлечёт больше инвестиций. Как выяснилось позднее, это предположение было необоснованным. Что касается других, объяснить их принятие чем-либо, кроме, возможно, индивидуальной заинтересованности, сложно.

Это, в частности, относится к разрешению ввозить в страну радиоактивные отходы (в терминологии, использовавшейся работниками атомного ведомства, — отработавшее ядерное топливо). Это решение было особенно странно, учитывая, что 80–90 % россиян были с ним не согласны.

В целом практически по всем направлениям идёт ослабление нормативных требований: от отмены экологической экспертизы до ограничений на проведение контрольно-надзорных мероприятий.

В связи с нестабильностью «базового» природоохранного законодательства и высокой скоростью изменения его основных законов важно оценить, характерна ли подобная динамика для принятия иных законов и нормативно-правовых актов в области охраны природы и использования природных ресурсов. Дело в том, что общее количество нормативных актов и решений, принимаемых ежегодно в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов, также является характеристикой нормотворчества. Для оценки были взяты федеральные законы и постановления Правительства РФ, размещённые в базе данных «Консультант-Плюс». Используемая в базе классификация актов органов государственной власти соответствует законодательству РФ (Указ Президента, 2000).

На рисунке 1 графически представлены данные о количестве НПА федерального уровня, принимаемых ежегодно в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. Всё рассматриваемое время можно разделить на три периода: плавный достоверный рост с 1994 по 1999 г., скачкообразные изменения в период с 1999 по 2010 г. и менее плавный, но достоверный рост количества принятых НПА в течение 2010–2017 гг.

Рисунок 1. Федеральное законодательство (законы и постановления Правительства РФ) в области охраны окружающей среды и природных ресурсов

Подобные колебания свойственны также НПА, принимаемым в других отраслях права в России. На рисунке 2 для примера приведено сравнение с долей принимаемых НПА в области охраны правопорядка.

Рисунок 2. Сравнение доли принимаемых законов и постановлений Правительства РФ (в общем количестве принимаемых законов и постановлений) в сферах охраны окружающей среды и охраны правопорядка

Таким образом, можно утверждать, что динамика принятия нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды в России в целом не отличается от динамики их принятия в других областях права. Никакого роста в принятии самих законов и постановлений, в отличие от принятия изменений, нет (статистически есть достоверное небольшое падение). Вывод по создавшийся ситуации:

1. Многие эффективные требования природоохранного законодательства, принятые в России до 1996 г., были отменены в период с 2000 по 2009 г.

2. Был ликвидирован самостоятельный орган по охране окружающей среды и передан в ведение Министерства природных ресурсов—министерства, также отвечающего за наиболее эффективное использование ресурсов.

3. Была также отменена обязательность получения положительного заключения государственной экологической экспертизы для планируемых промышленных объектов, ограничено право на проведение внеочередных контрольно-инспекционных проверок.

4. Нестабильность «базового» законодательства—одна из причин сложностей с решением экологических проблем в России. Средний срок действия природоохранного закона без изменений составляет в России менее пяти месяцев (0,4 года). Скорость внесения изменений в России значительно выше аналогичного показателя для Беларуси, Казахстана и Великобритании (от двух до пяти раз).

5. Нестабильность законодательства возрастает: за период с 1998–2001 по 2014–2017 гг. усреднённая за четырёхлетние периоды доля удельных изменений (ежегодное количество принятых законов об изменениях на один действующий рассматриваемый природоохранный закон) выросла в 17 раз.

Список литературы:

1. Бачмага О.П. Оценка правотворческого процесса в Российской Федерации на современном этапе:сравнительно-правовой анализ [Электронный ресурс] / О. П. Бачмага // Актуальные проблемы российского права.—2014.—№1(38).—URL: http://www.nbpublish.com/library_get_pdf.php?id=27449 — (Дата обращения: 07.06.2019).
2. Егоренков, Л. И. Статистика природопользования. Учебное пособие / Л.И. Егоренков. - М.: Форум, Инфра-М, 2015. - 176 c.
3. Ковтонюк Г.П. Динамика и тенденции изменения состояния сырьевой базы подземных вод России / Г.П. Ковтонюк, В.В. Вавулова, В.К. Кононенко // Минерал. ресурсы России: экономика и управл. - 2012. - N 4. - С.65-72.