СОВРЕМЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО – ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. В статье рассматривается проблема реализации законотворческих полномочий субъектов РФ в условиях федеративной организации государства. Автор обращает внимание на то, что провозглашая государственный суверенитет регионов, они крайне ограничены в данных полномочиях, что связано с особенностями создания федерации в России.

Abstract. The article deals with the problem of implementing the legislative powers of the subjects of the Russian Federation in the context of the federal organization of the state.  The author emphasizes that proclaiming the state sovereignty of the regions, they are extremely limited in these powers, which is connected with the peculiarities of creating a federation in Russia.

Ключевые слова: законотворчество, правотворческий процесс, остаточная компетенция, законодательная власть.

Keywords: lawmaking, law-making process, residual competence, legislative power.

Проблема законотворческой компетенции субъектов РФ значима в условиях федеративного устройства российского государства, в котором одновременно должны реализовываться два основополагающих принципа: единое правовое пространство и государственная самостоятельность регионов. Конституция России [1] предусматривает три уровня правотворчества: по вопросам, которые находятся в исключительном ведении Федерации (ст. 71), вопросы совместного ведения (ст. 72) и, наконец, отношения, которые российские субъекты решают самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 73). Такой же подход закреплен и в ст. 5 Федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ [2].

В этом заключается актуальность темы научной статьи. В связи с этим определена цель настоящего исследования: раскрыть теоретические и практические аспекты законотворческих полномочий представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Применительно к законотворческим полномочиям в научной литературе используются самые разнообразные термины: от правообразования до законодательного регулирования. Все они имеют разный объем и отличаются по содержанию, но характеризуют один и тот же феномен общественной жизни – процесс образования правовых норм.

В научной литературе по поводу определения данных понятий консенсуса нет, хотя этот вопрос вызывает довольно большой интерес. Наиболее широкий подход отстаивает, вероятно, Е.В. Каменская, по мнению которой, правообразование – это выявление социальной потребности в необходимости придания определенным общественным отношениям статуса правовых [2]. Но это, скорее философское, чем юридическое определение.

Е.В. Самсонова определяет понятие правотворческого процесса субъектов РФ как объективно-субъективную, властно-научную, динамичную, урегулированную особым законодательством, неразрывно связанную с предметом и методом правового регулирования деятельность субъектов РФ [3]. Но в ее концепции не совсем уместна категория «правотворческие лица субъектов РФ», т.к. в законе № 184-ФЗ существует устоявшийся термин «законодательные (представительные) органы государственной власти», хотя, как увидим ниже, в практике регионов такой подход декларируется (например, через механизм референдума).

Стоит обратить внимание на определение А.В. Храмцова, по словам которого, законотворчество субъектов РФ представляет собой деятельность регионального народного представительства и непосредственно населения субъекта РФ по принятию, изменению и отмене правовых актов [4].

Понятия «полномочия» и «компетенция» характеризуют соотношение объема прав и обязанностей между Федерацией и ее субъектами. В этом отношении в российской государственности можно увидеть два принципа распределения полномочий: перечисления (т.е. исчерпывающего определения предметов ведения) и остаточной компетенции. Первый принцип теоретически является эффективно предпочтительным, т.к. четко разграничивает области регулирования между органами государственной власти. Но на практике такой подход труднореализуем из-за невозможности предусмотреть все сферы общественных отношений. Поэтому чаще всего применяется второй принцип, т.к. он позволяет отнести неразграниченные предметы ведения к одному или другому уровню власти «по умолчанию», что и указывается в Конституции в отношении субъектов Федерации, наделяя их элементами правового суверенитета.

Остаточная компетенция часто реализуется одновременно с принципом субсидиарности, то есть центральная власть выполняет функции, которые «не под силу» регионам, и не вмешивается в решение тех вопросов, с которыми субъекты в состоянии справиться самостоятельно [5]. Однако определение того, какие вопросы регионы могут решить эффективно, зависит от множества факторов, в том числе от особенностей создания российской федеративной государственности, когда не члены Федерации, а центр наделяет субъектов теми или иными полномочиями.

Таким образом, в России законодательная региональная власть не имеет абсолютной самостоятельности. Федеральное законодательство ограничивает ее жесткими рамками свободы действия, а полномочия нередко передаются регионам без соответствующей сложности задачи финансовой поддержки [6] (например, по исполнению «майских указов» Президента РФ).

Рассмотрим, как на практике реализуется остаточный принцип полномочий на примере Ставропольского края.

Пункт «б» части 1 статьи 29 Устава этого региона [7] определяет, что региональная законодательная власть (Дума) осуществляет законодательное регулирования по вопросам совместного с центром и самостоятельного ведения. В ст. 17 Устава дается открытый перечень самостоятельно решаемых вопросов, из существенных которых являются принятие Устава, установление системы органов власти и их формирование, организация местного самоуправления, бюджет, налоги и сборы. Но эта законодательная самостоятельность призрачна, т.к. все названные сферы регулируются федеральными законами, такими как «общие принципы», Бюджетный кодекс.

Ставропольский край интересен еще тем, что он один из немногих регионов закрепил в Уставе положение (ст. 8), по которому законодательную (представительную) власть на это территории осуществляет не только Дума, но и население посредством референдума. Причем, народное голосование как отдельная процедура в рамках законодательного процесса поставлено на первое место, что должно подчеркнуть его значимость. Но в действительности, роль граждан, как субъектов законодательного процесса представляется незначительной. Реальными участниками в данном случае являются органы законодательной власти субъекта РФ, наделенные полномочием назначения референдума [8].

Между тем, согласно ст. 30 Устава Ставропольского края, правом законодательной инициативы наделен широкий круг субъектов, в который включены не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и ассоциация «Совет муниципальных образований Ставропольского края», избирательная комиссия, Молодежный парламент при краевой Думе.

Более того, любые заинтересованные лица могут разработать проект закона и, не обладая правом законодательной инициативы, внести законопроект в законодательный орган через соответствующего субъекта, как закреплено в п. 3 ст. 3 Закона края «О порядке принятия законов Ставропольского края» [9].

В других субъектах РФ правом законодательной инициативы наделен еще больший круг лиц: например, в Воронежской области – Торгово-промышленная палата, в Тамбовской – Уполномоченный по правам ребенка в регионе, Белгородской – общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения, в Липецкой – группа избирателей, проживающая на территории области, численностью не менее 2% от общей численности избирателей области, в Курской области – Федерация профсоюзных организаций области [9].

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.
2. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. Закон Ставропольского края от 12.10.94 № 6-кз (ред. от 11.07.2018) «Устав (Основной Закон) Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1994, № 4. Ст. 41.
4. Закон Ставропольского края от 24.06.2002 № 24-кз (ред. от 04.07.2018) «О порядке принятия законов Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002, № 8 (98). Ст. 1964.
5. Закон Ставропольского края от 16.02.2004 № 9-кз (ред. от 09.10.2018) «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. № 6 (132). Ст. 3476.
6. Бекетова, С.М. Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации в современный период / С.М. Бекетова // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2013. № 1 (14).
7. Каменская, Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: Вопросы теории: дис. ... канд. юрид. наук. / Е.В. Каменская Саратов, 2005.
8. Коломейцева, Т.А. К вопросу о проблемах федерализма в России / Т.А. Коломейцева, И.А. Куцури // Теоретические и прикладные аспекты современной науки. 2015. № 8-6.
9. Самсонова, Е.В. Структура (состав) правотворческого процесса субъектов РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. / Е.В. Самсонова Краснодар, 2007.
10. Тихомирова, Л.А. Принцип субсидиарности как основа взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов / Л.А. Тихомирова // Право и политика. 2011. № 2.
11. Храмцов А.В. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. / А.В. Храмцов М., 2007.