ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МСУ: ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Вопросы адекватного отражения экономической основы местного самоуправления в праве не теряют актуальности, о чем свидетельствуют всё новые и новые исследования отдельных аспектов данной проблематики. Вместе с тем ощущается потребность в комплексном осмыслении действующих правовых норм в этой сфере и практике их применения, на что и направлена настоящая работа.

В действующем законе о местном самоуправлении, принятом в 2008 г., федеральный законодатель называет три основных элемента экономической основы местного самоуправления:

1) находящееся в муниципальной собственности имущество,

2) средства местных бюджетов,

3) имущественные права муниципальных образований.

Легального определения термина «имущественные права» нет. В качестве примера понимания его содержания можно привести определения, содержащееся в комментариях к ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ. Имущественные права – субъективные права, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с материальными требованиями, которые возникают между участниками гражданского оборота по поводу распределения этого имущества и обмена. Имущественными правами являются правомочия собственника, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, сервитуты и обязательственные права. Авторы другого комментария обращают внимание на то, что данный термин – как гражданско-правовой – имеет сложную структуру и включает в себя не только права на муниципальное имущество, но и права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданными в управление органам местного самоуправления. Термин «муниципальная собственность» появился в законе РСФСР о местном самоуправлении 1991 г. В ст. 37 говорилось, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории. В муниципальной собственности могли находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты, ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории.

В Федеральном законе № 131-ФЗ принципиально иной подход. О «достоянии населения соответствующей территории» ничего не говорится, используется более сложная юридическая конструкция. Так, в соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью; от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Иными словами, собственником муниципальной собственности является муниципальное образование, от имени которого действуют органы местного самоуправления. Содержание термина «муниципальное образование» как населенной территории раскрывается в законодательстве о местном самоуправлении. Таким образом, и в действующем законодательстве предусматривается, что муниципальная собственность принадлежит населению соответствующей территории, хотя используются совершенно иные средства юридической техники для выражения этого подхода. В Федеральном законе № 131-ФЗ не приводится перечень объектов или имущественных комплексов, которые могут находиться в муниципальной собственности, как это было в законе 1991 г. Вместо этого в основу ст. 50 положен принцип целевого назначения имущества – «имущество вслед за полномочиями». Непрофильное имущество подлежит отчуждению или перепрофилированию.

В первоначальной редакции ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ перечень имущества, которое могло находиться в муниципальной собственности, носил закрытый характер, что вступало в противоречие с иными нормами. Исследуя данный вопрос, Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.

Право муниципальной собственности возникает или прекращается из следующих оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. 1. Особую категорию составляют дела, связанные с приобретением права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество. Дело в том, что обратиться для постановки на учет бесхозяйного имущества могут только органы местного самоуправления. Правоприменительные органы зачастую это отождествляют с обязанностью получить такое имущество в муниципальную собственность. Единственным гражданско-правовым основанием прекращения права муниципальной собственности является приватизация, предполагающая переход имущества в частную собственность. 2. Приобретение муниципальной собственности в порядке разграничения государственной собственности на федеральную государственную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность. 3. Приобретение / прекращение права собственности на имущество в связи с проводимой реформой по разграничению полномочий между разными уровнями публичной власти. 4. Приобретение / прекращение права муниципальной собственности в результате разграничения имущества между разными видами муниципальных образований.

Местные бюджеты как финансовая основа для осуществления полномочий органов местного самоуправления

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ. Одним из наиболее знаковых судебных решений в указанной сфере является Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П15. Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Соответственно, степень финансовой самостоятельности определяется бюджетной компетенцией органов местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией РФ и действующим законодательством. На сайте Министерства финансов РФ ежегодно публикуется информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации, которая позволяет взглянуть на некоторые параметры не только в абсолютной величине, но и в динамике (табл. 1).

Таблица 1

Основные параметры доходов местных бюджетов

В табл. 2 приводятся сведения о динамике изменений количества вопросов местного значения, в зависимости от вида муниципального образования.

Таблица 2

Количество вопросов местного значения, закрепленных за муниципальными образованиями

Ранее уже говорилось о том, что количество вопросов местного значения находится в постоянной динамике, что делает некорректным простое сопоставление изменений расходов местных бюджетов в парадигме «увеличение – уменьшение». Так, по данным Минюста России по состоянию на 1 марта 2018 г. в Российской Федерации количество субъектов Российской Федерации, в муниципальных образованиях которых отсутствует кредиторская задолженность, в сравнении с 2016 г. уменьшилось с 31 до 25. Долговые обязательства муниципальных образований также возросли; 85,5 % долговых обязательств приходится на долю городских округов, 12,3 % – на долю муниципальных районов, 1,7 % – на долю городских поселений, 0,5 % – на долю сельских поселений. В двух субъектах Российской Федерации доля муниципального долга в собственных доходах превышает уровень 80 %. В соответствии с п. 9 ст. 7 Федерального закона от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ27 к этим муниципальным образованиям могут быть применены меры ответственности. В шести субъектах Российской Федерации муниципальный долг отсутствует.

В структуре муниципального долга наибольшую долю занимают кредиты кредитных организаций. На долю бюджетных кредитов, полученных бюджетами муниципальных образований, приходится 24,6 %. Наибольшая доля в общем объеме «коммерческих» кредитов приходится на бюджеты муниципальных образований Приволжского федерального округа. Всё это означает, что местным бюджетам не хватает средств, для выполнения всех возложенных на них полномочий. Вынужденное обращение за коммерческими кредитами означает явный недостаток межбюджетных трансфертов, возникновение дополнительных обязательств по их обслуживанию. Объем расходов муниципальных образований на обслуживание муниципального долга за 2017 г. составил 24,54 млрд. руб.

Устойчивой тенденцией последних лет является вовлечение населения в финансирование проектов, деятельности, связанной с решением вопросов местного значения. С одной стороны, это повышает заинтересованность жителей, дает возможность привлечения дополнительного финансирования и формулирования самими людьми того, чего они хотят; с другой – в определенном смысле, это перекладывание функций органов власти на плечи населения.

Можно выделить следующие механизмы вовлечения населения:

– самообложение граждан;

– инициативное бюджетирование;

– краудфандинг.

Краудфандинг – это способ коллективного финансирования проектов, при котором деньги на создание нового продукта поступают от его конечных потребителей.

Инициативное бюджетирование – это российская версия широко известного за рубежом партисипаторного бюджетирования, участие граждан в бюджетных решениях, которое появилось в конце 1980-х гг. в Бразилии. Наиболее привычным для органов местного самоуправления механизмом привлечения денежных средств от населения является самообложение граждан. Согласно ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ средства самообложения граждан – это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы их введения и использования решаются на местном референдуме или сходе.

Вынесенное в заголовок утверждение следует рассматривать как минимум с двух позиций: контрольно-надзорная деятельность органов местного самоуправления и контрольно-надзорная деятельность за органами местного самоуправления и их должностными лицами. Муниципальный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, органами муниципального контроля и их должностными лицами. Согласно ст. 46 БК РФ в местные бюджеты зачисляются определенные штрафы, в том числе: за нарушение лесного законодательства, установленное на лесных участках, находящихся в муниципальной собственности, – по нормативу 100 %; за нарушение водного законодательства, установленное на водных объектах, находящихся в муниципальной собственности, – по нормативу 100 %. Осуществление муниципального контроля предполагает возможность воздействия не только на организации, находящиеся в муниципальной собственности, но и государственные или частные. Это означает, что мотивация органов местного самоуправления по осуществлению контрольных полномочий, механизмы деятельности по выявлению нарушений в сфере лесного и водного законодательства, а также привлечению виновных к ответственности является различной. Согласно данным Минфина России доходы от штрафов, санкций, возмещения ущерба и прочего составляют примерно 12 % неналоговых доходов; наибольшее значение в общем объеме доходов они имеют для городских округов – 67,6 %; в общем объеме неналоговых доходов наибольшее значение они имеют для сельских поселений – 13,9 %. Таким образом, полноценный и надлежащим образом работающий муниципальный контроль можно рассматривать и в контексте формирования экономической основы местного самоуправления.

Проиллюстрировать это можно на примере данных, полученных и озвученных на собрании ОКМО 26 октября 2017 г. Так, Еланцынское поселение Иркутской области имело следующие параметры бюджета на 2017 г.:–общий объем доходов бюджета поселения – 16 258,7 тыс. руб., в том числе МБТ 3 912,0 тыс. руб.; – общий объем расходов бюджета поселения – 16 875,4 тыс. руб.; – размер дефицита бюджета поселения – 616,7 тыс. руб., или 5 %; – дорожный фонд – 3 304,9 тыс. руб.

Решениями Ольхонского районного суда на органы местного самоуправления возложены довольно значительные расходы:

– от 27 сентября 2017 г. по строительству очистных сооружений на сумму около 300 млн руб.; – от 6 июля 2017 г. по организации капитального ремонта, строительства, установки элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования местного значения; только на разработку проектно-сметной документации необходимо около 500 млн. руб.; – от 22 марта 2016 г. и от 29 октября 2015 г. об очистке несанкционированных свалок на общую сумму около 40 млн руб.

Иными словами, для исполнения судебных решений необходимы средства, существенно превышающие размер местного бюджета. Наличие судебного решения означает вполне конкретный механизм его исполнения, включая ответственность за его неисполнение. Совет муниципальных образований Иркутской области обобщил судебную практику в отношении органов местного самоуправления и получил любопытные цифры. Так, для исполнения судебных решений, вынесенных в отношении муниципальных районов и городских округов в 2015 г., необходимо около 74 млрд. руб. Для сравнения можно привести сведения о совокупном размере бюджетов муниципальных районов и городских округов 65–75 млрд. руб. Иными словами, общий объем судебных решений, вынесенных в отношений органов местного самоуправления, сопоставим или превышает общий размер местных бюджетов.

В ежегодном Докладе ОКМО РФ приводится информация о приблизительном количестве денежных средств, необходимых для исполнения судебных решений. Таким образом, объем средств, необходимых для исполнения судебных решений, сопоставим с объемом дотаций или субвенций, ежегодно выделяемым местным бюджетам. Более того, суды, вынося решения о расходовании средств местных бюджетов, фактически подменяют собой представительные органы муниципальных образований – принятие бюджета, в том числе определение объема расходования средств, является исключительным полномочием представительных органов. У данной проблемы есть и другие аспекты. В местных бюджетах практически никогда не предусматриваются средства, необходимые для исполнения судебных решений. Поэтому исполнение судебного решения означает необходимость перераспределения средств между иными обязательными статьями расходов, что в свою очередь означает невозможность исполнения каких-то полномочий.

Кроме того, вынося решения, на реализацию которых необходимы значительные денежные средства, суды редко указывают реальный срок исполнения такого решения. Не вдаваясь в особенности исполнительного производства, следует отметить только, что принудительное исполнение судебного решения связано с выплатой исполнительского сбора. Исполнительский сбор является денежным взысканием, налагаемым на должника в случае неисполнения им исполнительного документа в срок, установленный для добровольного исполнения исполнительного документа, а также в случае неисполнения им исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, в течение суток с момента получения копии постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства. Исполнительский сбор зачисляется в федеральный бюджет. Исполнительский сбор устанавливается в размере 7 % от подлежащей взысканию суммы или стоимости взыскиваемого имущества. Неисполнение судебного решения может быть связано и с применением мер ответственности. Получается, что, с одной стороны, значительные средства местных бюджетов изымаются в пользу федерального бюджета, а с другой, – возвращаются в местный бюджет в форме различных трансфертов. Все вышесказанное означает, что совершенствование контрольно-надзорной деятельности на уровне не только законодательства, но и правоприменительной практики может выявить скрытые резервы, увеличить доходы местных бюджетов, существенно сократить расходы.

Список литературы:

1. Еремин С.Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учеб. пособие / С.Г. Еремин. - М.: Юстицинформ, 2014. - 236 с.
2. Пешин Н.Л. Проблемы и перспективы экономического и социального развития местного самоуправления / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 12. - С. 58-62.
3. Выдрин И.В. К вопросу о понятии бюджетно-правового статуса муниципального образования / И.В. Выдрин, Б.Г. Темирова // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 10. - С. 50-53.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"© Консультант Плюс, 1997-2019
5. Баженова О.И. Правовые основы формирования имущественной базы местного самоуправления / О.И. Баженова // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. - 2018. - № 3. - С. 3-9.
6. Гай О.Ю. Обзор выступлений участников панельной дискуссии «Муниципально-частное партнерство в России: текущее состояние и тренды» / О.Ю. Гай // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. - 2018. - № 1. - С. 35-39.
7. Левина В.В. Роль финансовых инструментов в регулировании муниципального развития / В.В. Левина // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. - 2018. - № 3. - С. 15-21.
8. Шугрина Е.С. Правовое регулирование муниципального контроля в Российской Федерации: оценка предлагаемых изменений / Е.С. Шугрина, Р.В. Петухов, И.Е. Кабанова // Юридическое образование и наука. - 2018. - № 3. - С. 3-10.