О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМНЫХ АСПЕКТАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ключевые слова: государственная служба, таможенные органы, правоохранительная служба, правовой статус, критерии дифференциации должностей таможенной службы.

В последние годы в формировании и деятельности института государственной службы Российской Федерации, занимающего ключевое место в реализации задач и функций государственной власти, в том числе и в области таможенной службы, произошли существенные изменения. Они вызваны в первую очередь административной реформой – принятием Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О службе в таможенных органах Российской Федерации», а так же Указов Президента РФ и других нормативных документов, которые сформировали систему государственной службы Российской Федерации, включающую в себя гражданскую, военную и правоохранительную. В исследованиях последних лет одной из ключевых проблем выступает определение правового статуса таможенных служащих, связанное, прежде всего, с осуществлением правоохранительной функции таможни.

Современное законодательство прямо не закрепляет правоохранительный статус таможенных органов, указания на статус таможенных органов как правоохранительных нет ни в Положении о Федеральной таможенной службе, ни в общих положениях о ее территориальных органах [11]. В отличие от России, в государствах-членах Таможенного союза Евразийского экономического союза статус таможенных органов как правоохранительных прямо закреплен либо в базовых документах по таможенному делу (Республика Беларусь, Киргизская Республика, Республика Армения), либо в законе о правоохранительной службе (Республика Казахстан). Правоохранительный характер деятельности таможенных органов закреплен в статье 354 «Таможенного кодекса Евразийского экономического союза», которая гласит, что таможенные органы являются органами дознания и (или) следствия по делам о преступлениях или уголовных правонарушениях, производство по которым отнесено к ведению таможенных органов в соответствии с законодательством государств-членов; осуществляют оперативно-розыскную деятельность в целях выявления лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, признаваемое в соответствии с законодательством государств-членов преступлением; ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств-членов [12].

В статье 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» сохранилось указание на правоохранительный статус таможенных органов, однако, по мнению автора С.Н. Братановского данный закон имеет иной предмет регулирования, в связи с чем не может рассматриваться как нормативный правовой акт, определяющий правоохранительный статус таможенных органов, что является существенным правовым пробелом определения их правового положения [1, с. 205]. Как отмечают исследователи А.В. Зубач и Я.В. Мирошниченко, сравнение особенностей содержания функций, подпадающих под признаки правоохранительной деятельности с критериями правоохранительных органов не позволяет однозначно решить вопрос об отнесении таможенных органов к числу правоохранительных [10, с. 22]. По мнению исследователей К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалева, при отнесении таможенных органов к числу правоохранительных недостаточно того факта, что они уполномочены выявлять и расследовать преступления, необходимо учитывать удельный вес деятельности по выявлению и расследованию преступлений в общей массе полномочий конкретного органа. Таким образом, правоохранительную функцию нельзя назвать основной для таможенных органов, так как для них она крайне незначительна [4, с. 15-16]. Однако большинство авторов не разделяют это утверждение и считают правоохранительную функцию одной из ключевых функций таможенных органов Российской Федерации. На это указывает то, что действующее законодательство включает таможенные органы в систему правоохранительных, военизированных органов [13]; комплекс решаемых таможенными органами задач является правоохранительным, в частности, это защита экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, защита прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов, борьба с контрабандой и иными преступлениями; Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» включает таможенные органы в число субъектов оперативно-розыскной деятельности [14]; таможенные органы осуществляют производство по делам об административных правонарушениях (к их компетенции относится применение юридических мер воздействия, к числу которых относятся меры государственного принуждения) [6]; согласно Федеральному закону «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» порядок обжалования решений, действий или бездействия таможенных органов или их должностных лиц носит правоохранительный характер, так как защищает права и законные интересы различных субъектов [15]; таможенные органы как подсистема правоохранительных органов в целях решения задач таможенного дела взаимодействуют с иными правоохранительными органами и другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами [7].

Таким образом, таможенные органы относятся к органам, реализующим правоохранительные цели, в рамках которых они наделены полномочиями органов дознания, вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность и проводить первичные следственные действия. Так как на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации система правоохранительных органов не приведена, то статус правоохранительного для каждого из таких органов устанавливается в конкретном акте законодательства, определяющим его функции и правомочия. Несмотря на то, что существует большое количество работ, рассматривающих проблему законодательного закрепления системы правоохранительных органов РФ, у исследователей часто отсутствует единство в понимании как самого термина «правоохранительные органы», так и системы (совокупности) таких органов. Исследователи Э.П. Григонис и О.В. Харченко [2], И.В. Демин [5], Н.А. Нужных [9] и др. так же отмечают, что одной из важных причин отсутствия законодательного закрепления перечня правоохранительных органов является отсутствие определения термина «правоохранительные органы» в российском законодательстве. Таким образом, актуальным на сегодняшний день становится введение четко обоснованного с научной точки зрения понятийного аппарата для термина «правоохранительные органы» для устранения вероятностей его неправильного толкования со стороны правоприменителя. Будущий федеральный закон о правоохранительной службе должен стать системообразующим для всех видов правоохранительной службы, в том числе отразить специфику правоохранительной службы таможенных органов Российской Федерации.

Очевидно, что повышение эффективности деятельности таможенных органов во многом зависит от надлежащего правового закрепления правового положения должностных лиц таможенных органов. В научных исследованиях по административному праву вопросу определения правового статуса государственных служащих уделяется большое внимание. Исследователи Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Б.Н. Габричидзе, В.А. Козбаненко, Е.Г. Крылова, А.Ф. Ноздрачев, Ю.Н. Старилов, Д.М. Овсянко, В.М. Манохин, Б.М. Лазарев и др. внесли значительный вклад в разработку проблем правового статуса государственных служащих, среди которых одной из ключевых выделяется проблема критериев дифференциации правового положения государственных служащих таможенных органов на категории. Разделение государственных служащих таможенных органов на категории сотрудников, гражданских служащих и работников отражает многомерную систему разделения труда в сфере государственного управления таможенным делом в Российской Федерации и позволяет более детально разграничить труд государственных служащих по уровню сложности, специализации, квалификации и ответственности, тем самым определяя правовой статус государственных служащих. Однако в современном законодательстве четко не сформулированы критерии дифференциации правового положения государственных служащих таможенных органов на категории, что, по мнению исследователя А.Ф. Ноздрачева, не способствует единообразному применению законодательства о службе в таможенных органах и надлежащему осуществлению отношений в сфере прохождения таможенной службы, порождает ненужные коллизии на практике [8]. В результате отсутствия четких правовых критериев дифференциации должностей таможенной службы, правовой статус отдельных групп государственных служащих таможенных органов остается неясным. Например, это касается лиц, связанных с ведением бухгалтерского учета и контроля, таможенной статистики и статистики услуг во внешнеэкономической деятельности, делопроизводства, материально-технического, информационного и иного обеспечения деятельности таможенных органов. По мнению исследователя А.А. Гришковца, в законодательстве о гражданской службе необходимо закрепить четкие юридические критерии, исходя из которых соответствующая должность гражданской службы будет отнесена к той или иной группе должностей. Так как сегодня таких критериев не существует, то получается, что сходные должности нередко оказываются в разных категориях и группах. В качестве подобного критерия исследователь предлагает использовать субъект, который осуществляет назначение на должность. Применительно к службе в таможенных органах данный критерий позволит провести соответствующую градацию, например, руководящих должностей таможенных органов. Таким образом, в свете вышеуказанной проблематики, автор предлагает возродить институт категорийности таможенных органов, адаптировав его к потребностям государственной службы [3].

Отнесение должностного лица к соответствующей категории должностных лиц таможенных органов имеет принципиальное значение, так как, по сути, определяет вид службы, которую это должностное лицо проходит в таможенных органах, и, соответственно, правовое регулирование прохождения службы. Различия в правовом регулировании категорий должностных лиц таможенных органов будут определять и различный порядок прохождения службы в таможенных органах и различный правовой статус должностных лиц, в том числе и набор предоставляемых им социальных гарантий и льгот. Таким образом, отсутствие четких критериев разграничения должностей сотрудников и гражданских служащих таможенных органов, а так же отсутствие единого правового статуса служащих правоохранительных органов является одной из главных проблем определения административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов и выявляет необходимость приведения законодательства о службе в таможенных органах к единообразию.

Список литературы:

1. Братановский, С.Н. Актуальные проблемы развития таможенных отношений в Российской Федерации: административно-правовой аспект: монография / С.Н. Братановский, Е.В. Трунина. – М.: РУСАЙНС, 2017. – 320с.
2. Григонис, Э.П., Харченко, О.В. Правоохранительная функция государства и формы ее реализации: Монография. – СПб.: Книжный дом, 2007. – 208 с.
3. Гришковец, А.А. Должность гражданской службы (некоторые проблемы статуса)//Административное право и процесс. – 2012 г. - № 6. – С. 16.
4. Гуценко, К.Ф. Правоохранительные органы: учеб. / К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалев. – М.: Зерцало, 1997. – 240с.
5. Демин, И.В. Правоохранительные органы в механизме обеспечения общественной безопасности // Закон и право. – 2008. - №8. – С. 42-44.
6. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.02.2019 г.). Статья 23.8.
7. Ноздрачев, А.Ф. Правовое обеспечение новой организации и деятельности таможенных органов: состояние и задачи дальнейшего совершенствования / А.Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. – 2005. – №2 (250). – С. 16-34.
8. Ноздрачев, А.Ф. Таможенная служба / А.Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. – 2006. - №7. – С. 52.
9. Нужных, И.А. О системе правоохранительных органов // Российское общество и государство: актуальные проблемы на современном этапе: Материалы международной научно-практической конференции. – Владимир, 2009. – С. 363-368.
10. Правовое регулирование государственной службы в таможенных органах: монография / А.В. Зубач, Я.В. Мирошниченко. – М., Издательство Российской таможенной академии, 2012. -318с.
11. Приказ ФТС России от 04.09.2014 г. №1700 (ред. от 31.05.2018 г.) «Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне» (Зарегистрировано в Минюсте России 24.12.2014 г. №35376).
12. «Таможенный кодекс Евразийского экономического союза» (приложение №1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, подписанного в г. Москве 11.04.2017 г.).
13. Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. №2253 «Об отнесении таможенных органов Российской Федерации к государственным военизированным организациям».
14. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г. №144-ФЗ (с изменениями и дополнениями). Статья 13.
15. Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.08.2018 г. №289-ФЗ (последняя редакция). Глава 51, статья 286.