ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ

8 глава Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит самостоятельную статью: «Экономическая основа местного самоуправления» (ст.49). В свою очередь понятие «финансовая основа» федеральным законом не трактуется.

Размышляя над определением «финансовая основа», мы приходим к выводу о том, что термин «экономическая основа» намного объемнее, потому что «финансовые отношения» существуют как составляющий элемент «экономической основы» и корреспондируют как частное и общее. Эти понятия не положено отождествлять, они скорее соотносятся, как элемент и система, в которую включается этот элемент.

Постовой Н.В. определяет финансовую основу местного самоуправления как: «совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» [1].

Таким образом, финансовую основу муниципального образования можно определять, как систему регламентируемых правовыми актами отношений граждан, формирующихся посредством значимости формирования и использования на нужды муниципальных образований, финансовых источников, выявления их структуры, реализации финансово-бюджетной и кредитно-финансовой сферы функционирования органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Из определения «финансовой основы местного самоуправления» видно, что основная ее задача - создание финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими. В данном случае важным является тот факт, что источники финансовых ресурсов всегда необходимо рассчитывать с учетом ширины полномочий муниципального уровня. Данные два критерия финансовой основы местного самоуправления взаимообусловлены. На практике это осуществляется так, что чем объемнее финансовые ресурсы, которыми располагает орган власти муниципального образования, тем больше у него возможностей в выполнении задач, соответствующих его полномочиям.

Поэтому эффективность осуществления местного самоуправления во многом зависит от финансовой обеспеченности органов местного самоуправления, что является одним из главных инструментов, с помощью которых осуществляется необходимое регулирование деятельности на конкретной территории. Однако, если рассматривать в общем по России состояние бюджетов муниципальных образований показывает отнюдь не положительные реалии. Предлагаю перейти к реальным показателям.

Рисунок 1. Дефицит местных бюджетов

Сегодня имеет место тенденция увеличения дефицита бюджетов. К примеру, по состоянию на 2017 год, в общем по России бюджеты муниципальных образований реализованы с дефицитом, при этом дефицит составил 36,5 млрд. рублей, что на 26,5 млрд. рублей превышает дефицит в 2016 году (рис.1.). Задолженность местных бюджетов на начало 2018 года составила 29,8 % по отношению к объему прибыли муниципальных бюджетов, что в сравнении с 2017 годом на 0,3 % выше. В сравнении с 2016 годом масштаб задолженности в 2017 году также имел рост, разница составила 1 % (рис.2).

Рисунок 2. Задолженность местных бюджетов по отношению к объему доходов

Кроме того, по данным 2018 года межбюджетные трансферты занимают 63,7 % в общем объеме доходов местных бюджетов, по состоянию на 2017 год этот показатель был на уровне 44,4 %, при этом в более ранний период, в 2016 году, эта цифра составляла 43,4 % (рис.3) [5]. Из этого следует, что бюджеты муниципальных образований продолжают быть очень зависимыми от бюджетов более высокого уровня.

Рисунок 3. Доля межбюджетных трансфертов

Рассмотренные выше сведения отражают то, что наблюдается падение обеспеченности местного самоуправления. На наш взгляд, одной из важнейших причин этого, являются существующие в области регулирования местных финансов правовые пробелы и противоречия.

В обоснование данной точки зрения, необходимо обозначить ряд актов, регулирующих финансовые основы местного самоуправления.

К ним относятся:

1. Конституция России;
2. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3. Бюджетный Кодекс России;
4. Налоговый Кодекс России.

В 130 статье Конституции России прописано, что муниципальное управление в России является залогом граждан для самостоятельного регулирования вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Далее статья 132 устанавливает принцип самостоятельности органов местного самоуправления, ценность которого заключается в том, что учреждения власти муниципального управления самостоятельно регулируют местное имущество, формируют, регламентируют и реализуют муниципальный бюджет, утверждают муниципальные сборы и налоги, реализуют безопасность граждан, а также осуществляют деятельность по иным задачам муниципального уровня.

Необходимо учесть, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не включает в себя терминологии имущества местного самоуправления, он только регламентирует список имущества, находящегося в муниципальной собственности. К примеру, учитывая ст.50 данного закона Российской Федерации, имуществом местного самоуправления может являться:

1. Имущество, нужное для реализации муниципальных вопросов;
2. Имущество, необходимое на обеспечение выполнения государственной компетенции, которая является специальной;
3. Имущество, направленное на сопровождение деятельности учреждений власти муниципального управления и уполномоченных лиц муниципального управления, служащих местного самоуправления, сотрудников предприятий местного самоуправления;
4. Имущество, нужное для реализации задач не муниципального уровня, но полномочия на реализацию которых, делегированы законами Российской Федерации.

Как видим, приведенный выше перечень весьма относителен, что приводит к возникновению у муниципальных образований вопросов и споров относительно муниципальной собственности.

Изучив статистические данные, мы выяснили что обеспеченность муниципальных образований низкая, в этой связи целесообразно изучить положения, регулирующие доходы местных бюджетов. В ст.55 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. По сути, никакой конкретики, данная статья является отсылочной.

Обратившись к статье 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации, можем заметить, что к собственным доходам можно отнести неналоговые и налоговые источники доходов, кроме того, доходы от безвозмездных поступлений. Последнее в свою очередь представляется неправильным. Потому что данные доходы в своей сути не формируют термин «собственные». Кроме того, мы думаем, что такое определение немало затрудняет оценивание результативности деятельности на уровне муниципального управления и представляет абстрактность проблематики о том, насколько экономически самостоятельны муниципальные образования.

Что касается доходов, являющихся налоговыми, то статья 15 Налогового кодекса Российской Федерации регламентирует, что к муниципальным сборам и налогам на данный момент относятся: налог на имущество физических лиц, земельный налог, а также торговый сбор. Таким образом, осталось всего 2 вида налогов и сбор, которые обеспечивают очень незначительную часть их налоговых доходов и, как следствие, не покрывают необходимую часть расходных обязательств муниципальных образований, что приводит учреждения власти муниципального управления в зависимость к органам государственной власти Российской Федерации и делает принцип финансовой самостоятельности относительным. Так, например, по состоянию на 1 февраля 2019 года объем муниципального долга по обязательствам, в общем по Российской Федерации, составил 358 484 287 рублей, при том, что объем собственных доходов составил 96 256 721 рублей (рис.4) [6].

Рисунок 4. Соотношение собственных доходов и муниципального долга по обязательствам

В целом необходимо отметить, что задачи по распределению полномочий среди учреждений власти федерального и муниципального уровней, а, кроме того, среди учреждений власти муниципального управления, отличающихся количеством полномочий не в полной мере регламентируются в нормативно-правовых актах.

Из всего выше сказанного следует, что правовое регулирование местных финансов имеет ряд правовых пробелов, поэтому представляется разумным предложение некоторых путей, если не решения, то хотя бы правового совершенствования финансовых основ местного самоуправления.

Во-первых, для роста объема доходов, являющихся налоговыми, местного самоуправления, отметим необходимость внесения изменений в статью 394 Налогового кодекса России, в частности, регламентирование ставки по земельному налогу на земельные участки, используемые не по целевому назначению, в двукратном размере, что, как следствие, в свою очередь также повысит эффективность использования земельных участков по их целевому назначению. Также представляется возможным внесение изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации, а именно в статью 47, чтобы в полной мере были распределены доходы местного самоуправления в разрезе собственных, а конкретно исключение из перечня «собственных» доходы, полученные в виде безвозмездных поступлений.

Правильным видится и то, что в принцип сотрудничества органов власти федерального и муниципального уровня необходимо утвердить за основу конкретное распределение компетенции и функций. Это может быть решено путем включения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» дополнительных положений, регламентирующих порядок распределения полномочий среди органов власти федерального и муниципального уровня. Обобщая вышесказанное, стоит обратить внимание на необходимость включения в закон Российской Федерации, кроме списка задач муниципального управления, процедурных правил, утверждающих делегирование федеральных полномочий.

Таким образом, подведем итог нашей работе. Проанализировав статистические данные, мы выявили, что обеспеченность муниципальных образований падает, а это в свою очередь снижает эффективность осуществления местного самоуправления. Такая ситуация обусловлена существующими в области регулирования местных финансов правовыми пробелами, пути устранения которых нами были предложены.

Список литературы:

1. Постовой Н.В. Муниципальное право России: учебник / В.В. Таболин, Н.Н. Черногор; под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. - 456 с.
2.  Соколова Э.Д. Финансовое право: учебник / под общ. ред. Э.Д. Соколовой; отв. ред. А.Ю. Ильин. М.: Проспект, 2019. - 592 с.
3. Тимофеев Н.С. Тенденции и направления концептуального развития местного самоуправления в России (статья первая) / Н.С. Тимофеев // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 10. - С. 52 - 63.
4. Цинделиани И.А. Бюджетное право: учебник / Н.Д. Вершило, Т.А. Вершило, О.Н. Горбунова [и др.]; под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. - 400 с.
5. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации за 2017 год [Электронный ресурс] // Минфин России: сайт. – URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/?id_57=122980&page_id=3927&popup=Y&area_id=57# (дата обращения: 16.03.2019).
6. Оценка уровня долговой нагрузки на бюджеты субъектов РФ [Электронный ресурс] // Финансовый паспорт Уральского федерального округа: сайт. – URL: http://www.urfo.ifinmon.ru/reports/MFRF_0003_0003_iMinfin/Default.aspx (дата обращения: 16.03.2019).
7. Порядок проведения мониторинга местных бюджетов [Электронный ресурс] // Минфин России: сайт. – URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/ monitoring_results/Monitoring_local/order/ (дата обращения: 16.03.2019).
8. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики: сайт. – URL: http://cbsd.gks.ru/# (дата обращения: 16.03.2019).