АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОСТОЯНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вопрос о состоянии федерализма является составляющей общего вопроса о территориальной организации государства, а отношения между территориями и центральной властью играют важнейшую роль в самом бытие государства.

Существуют разные подходы к определению «федерализма». В теории государства и права «федерализм обозначен как способ распределения властных полномочий (определения предметов ведения) по вертикали между федеральным центром и его субъектами на основе конституции, договоров или соглашений (общих или индивидуальных)» [2, с. 119].

Федерализм предполагает конституционную гарантию стабильности развития общества и государства, поскольку только распределенная государственная власть способна уберечь от попыток ее узурпации какой-либо структурой. Федерализм предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Так, ст. 71 Конституции РФ устанавливает исключительные предметы ведения Российской Федерации, ст. 72 Конституции РФ определяет совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерацией и ее субъектов, что позволяет учитывать их интересы при решении вопросов, а значит, не допускать конфликты между федерацией и субъектами федерации. Кроме этого, федерализм определяется как государственно-правовой способ равноправного и рационального согласования интересов и целей государства в целом, его составных частей (субъектов), что способствует достижению компромисса или консенсуса, когда каждая сторона четко осознает не только свои полномочия, но и ответственность за их осуществление, необходимость обеспечения эффективного взаимодействия в организации социального управления. Взаимодействие органов государственной власти федерального и регионального уровней осуществляется посредством Совета Федерации Федерального Собрания РФ, члены которого являются представителями органов государственной власти субъектов РФ. Так, в соответствии с принципом федерализма, законодательный процесс в России построен таким образом, что ни один федеральный закон не может быть принят без одобрения его Советом Федерации, что позволяет учитывать интересы каждого субъекта Российской Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в случае прямого указания законодателя, участвуют в законодательном процессе федерального уровня. Например, на основании Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» [4, с. 1146].

Таким образом, федерализм обеспечивает согласованность действий федерации и ее субъектов при решении важных вопросов. Посредством предоставления субъектам федерации права непосредственного влияния на принимаемые федеральными органами государственной власти решения, что оказывает воздействие на укрепление политической целостности страны, а, следовательно, на обеспечение государственного суверенитета. Говоря о целостности государства как признаке федерализма, немаловажным является то, что деятельность законодательных органов государственной власти субъектов РФ напрямую влияет на обеспечение территориальной целостности Российской Федерации и укрепления правового статуса ее субъектов. Существенным фактором укрепления государственного суверенитета России является создание условий для развития национальной культуры, национального языка, сохранения самобытности, гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному диалогу.

Следует отметить, что Россия является федерацией, образованной по смешанному, т.е. национально-территориальному признаку. Такое решение является вполне обоснованным, учитывая исторические и географические особенности страны. Но при таком положении возникает проблема различия в статусе субъектов. Наиболее серьезно эта проблема проявилась в начале 1990-х гг. и была связана с ростом сепаратизма в национальных образованиях, а также с множеством экономических причин. Напряжение было частично снято подписанием Федеративного договора 1992 г. и принятием новой Конституции РФ в 1993 г. Однако проблема периодически поднимается до сих пор, ведь различия между регионами сохраняются, несмотря на прописанное в Конституции равенство субъектов РФ между собой.

В России наибольшее количество среди других федераций административно-территориальных единиц. Посредством бюджета осуществляется социально-экономическое и бюджетно-финансовое регулирование, которое, в свою очередь, влияет на устойчивость общества. В РФ существует проблема бюджетного федерализма, которая заключается в неравномерном распределении бюджетных средств между субъектами РФ. Соответствующие различия не только аномальны, но и, несмотря на многолетнюю практику федерального «выравнивания», не обнаруживают признаков сокращения [6, с. 86-87]. Причиной возникновения указанной проблемы является распределение расходных полномочий исходя из стандартов потребления общественных благ без учета условий проживания, а также неравномерный доходный потенциал по территории страны из-за различий в обеспечении ресурсами и различном уровне социально-экономического развития субъектов [1, с. 42].

Наполнение общегосударственных финансовых ресурсов производится в основном из так называемых «доноров», субъектов РФ с благоприятной экономической ситуацией: например, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, г. Санкт-Петербург, Свердловская область и др. А основная денежная масса распределяется в дотационные субъекты: Республика Дагестан, Республика Якутия, Алтайский край и др. Наполнение бюджета таких субъектов дотациями составляет более 60 %. Соответственно субъекты-доноры затормаживаются в развитии, но при этом и дотационные субъекты не развиваются. Причинами этого являются: коррупция; кумовство; отсутствие заинтересованности в развитии региона, т. к. тогда федеральный центр выделит дотации в меньшем объеме. Для решения этих проблем предлагается: 1) ужесточить фискальный надзор, 2) уменьшить объем дотаций, 3) заинтересовать бизнес в инвестициях, 4) ужесточить надзор за местной властью.

Межрегиональная асимметрия напрямую не зависит от территориальной удаленности сравниваемых субъектов РФ. Наиболее экономически развитые субъекты через федеральный центр передают часть своих средств регионам с более низким уровнем развития, что иногда приводит к повышению социального напряжения в стране. Такой процесс является естественным, ведь экономическое неравенство неизбежно приводит к социальному и политическому. Естественно, все это негативно влияет на сложившуюся систему государственного устройства.

На сегодняшний день в российском федерализме наблюдаются две противоположные тенденции. С одной стороны, усиливается самостоятельность субъектов РФ в решении вопросов местного значения, к чему и стремилось в свое время большинство региональных властей. С другой стороны, с начала 2000-х гг. происходит централизация власти в стране. Федеральная власть постоянно старается усилить свое влияние в субъектах РФ. Это выражается, например, в создании федеральных округов и системы территориальных органов федеральной власти на уровне этих округов. Федеральные округа были созданы Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Централизация проявляется в различных вопросах – как в политических, так и в финансовых. Президентский указ № 849 от 13 мая 2000 г. фактически положил начало масштабной конституционной реформе. Ее целью стало создание жесткой вертикали исполнительной власти. Кроме того, с 2002 г. по новому налоговому кодексу 2/3 всех налогов поступают в центр, в Москву, и только 1/3 остается местным органам власти, что, естественно, усиливает федеральную власть в отношениях с региональными.

Несмотря на предпринимаемые в последние десятилетия шаги по преодолению негативных тенденций в функционировании отечественной модели федеративного устройства, ряд существенных проблем остаются без своего решения, что подтверждается многочисленными исследованиями данной проблематики отечественными учеными [3, с. 4], в рамках которых выделяются следующие проблемные моменты:

1. асимметрия правового статуса субъектов РФ, заключающаяся в том, что отдельные регионы – республики в тексте Конституции РФ именуются государствами и наделены правом принятия собственных конституций, а остальным поименованным субъектам такого права не предоставлено. По мнению большинства ученых такой подход ведет к дестабилизации политической обстановке в государстве и создает предпосылки для формирования сепаратистских настроений;

2. нерациональное и несправедливое разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации.

3. экономические, территориальные и иные межрегиональные диспропорции. Сложившаяся ситуация обусловлена следующими моментами: проводимая государственная политика, создающая преимущества либо дискриминирующая отдельные регионы, временной разрыв в проведении экономических реформ на региональном уровне; неурегулированность правовых основ, а также неэффективность самого механизма реализации действующего законодательства; необоснованные преференции и льготы, предоставляемые федеральным центром отдельным регионам [7, с. 12];

4. существенное сокращение политической и экономической автономии субъектов Федерации с начала 2000-х годов, реализованное путем деления Российской Федерации на Федеральные округа, с введением должности Полномочного представителя Президента РФ по федеральному округу, призванного обеспечивать реализацию конституционных полномочий Президента РФ;

5. усложненная процедура выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), первоначально выразившаяся в отмене прямых выборов и введению института назначения указанных лиц Президентом, впоследствии трансформировавшаяся в усложненный порядок выдвижения кандидатов (не исключающий, несмотря на это, самовыдвижения кандидатов) на указанный пост, регулируемый Указом Президента РФ от 11.07.2013г. № 620 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» [5, с. 3815];

6. «парадокс матрешки», выражающийся в том, что три субъекта РФ (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ) входят в состав двух других субъектов (Архангельской области и Тюменской области). Конституция РФ обходит эту проблему с помощью ч. 4 ст. 66, устанавливающей, что «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области»;

Безусловно, вышеназванные особенности и несовершенства отечественного федерализма должны стать предпосылками к дальнейшему реформированию системы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами.

Обобщая наиболее распространенные среди отечественных ученых варианты решения указанных проблем, необходимо отметить следующие направления.

1. Переформатирование административно-территориального деления РФ. Данная мера призвана решить две основные, но полярные задачи, выделяемые разными авторами: придать субъектам РФ большую самодостаточность либо облегчить процесс управления ими со стороны государства.

2. Реформа, направленная на изменение соотношений предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов. В данном случае речь также идет о нескольких вариантах действий. Во-первых, предлагается изменить текст Конституции РФ и жестко разделить все полномочия органов государственной власти на несколько уровней (Федеральный и уровень субъектов РФ, либо на Федеральный, региональный и местный). Любой из шагов, предпринимаемый в направлении реформирования федерализма в России так или иначе связан с внесением изменений в первую очередь в Конституцию РФ и лишь после – в действующие нормативные правовые акты на федеральном и региональном уровне.

Несмотря на существующие проблемы в последние годы в Российской Федерации проводится политика децентрализации и демократизации, выразившаяся, например, в возвращении прямых выборов глав исполнительной власти субъектов РФ; возвращении к использованию мажоритарной избирательной системы одномандатных избирательных округов при выборах хотя бы половины депутатов Государственной Думы РФ – носит точечный характер и пока не привела к кардинальному сдвигу в этом направлении, многие вопросы остаются открытыми, а проблемы нерешенными.

Подводя итоги, можно отметить следующее:

1) Развитие российского федерализма свидетельствует о постепенной централизации государственной власти;

2) В Российской Федерации на конституционном уровне не определены  предметы ведения и перечень полномочий субъектов Российской Федерации, вследствие чего федеральному центру предоставлена возможность в рамках предмета совместного ведения федерации и субъектов по собственному усмотрению вносить изменения в сложившуюся модель федеративного устройства и управления органами власти в стране, а также  ограничивать различными способами полномочия регионов Российской Федерации, вводя их в зависимость от принятия решений федеральными органами государственной власти;

3) Несмотря на длительную историю построения и развития федеративных отношений в стране, федерализм в Российской Федерации  находится в целом на стадии становления.

Список литературы:

1. Лукиев Ю.Г. Современные проблемы федерализма в России // Право и правосудие в современном мире. Сборник статей по материалам ежегодной научной конференции студентов, магистрантов и соискателей: 22 марта 2018 г. - СПб.: ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», Северо-Западный филиал, 2018. С. 42.
2. Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. – М.: Норма, 2016. С. 119
3. Михайленок О.М. Национальный суверенитет и Российский федерализм // Власть. 2010. № 3. С. 4.
4. СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
5. СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3815
6. Соломко И.М. Специфические особенности становления российского федерализма. Хабаровск: ХГАиЭП, 2005. С. 86–87.
7. Федоляк В.С. Межрегиональные диспропорции социально-экономического развития современной России // Известия Саратовского университета. 2008. Т. 8. Сер. Экономика. Управление. Право, вып. 2. С. 12.