ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Аннотация. В статье анализируются правовое регулирование организации и деятельности местной администрации на разных этапах ее становления и развития.

Abstract. The article analyzes the legal regulation of the organization and activities of the local administration at different stages of its formation and development.

Ключевые слова: местное самоуправление, местная администрация, правовое регулирование, правовой статус.

Keywords: local government, local administration, legal regulation, legal status.

Местная власть имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Достоверно о структуре и функциях этой власти известно немного, но очевидно, что в ней находили зримое выражение принципы родовой демократии [1, с. 7-10]. Позднее была издана «Русская Правда», ставшая первым древнейшим нормативным правовым актом.

Государственно-политический строй древних русских княжеств сочетал в себе монархическое начало в лице князя и демократическое начало в лице народного собрания, вече и избираемых им должностных лиц (посадник, архиепископ, тысяцкий и т.д.). Особенно сильное развитие вечевой строй получил в Новгороде и Пскове. Структура местных органов власти в них определялась Псковской судной грамотой (1464 – 1465 г.) [2, с. 236-258] и Новгородской судной грамотой (1468 – 1469 г.) [2]. Действие данных актов распространялось не на всю Русь, а лишь на тот город, в котором они принимались. Нижней ступенькой самоуправления была улица, избиравшая свой «исполнительный орган» – уличного старосту, улицы объединялись в сотни. Из двух сотен составлялся «конец», во главе которого стоял выборный «кончанский» староста, который вёл текущие дела «конца» под надзором «кончанского» схода. Союз всех «концов» составлял общину Великого Новгорода [3, с. 52-57]. Вечевая система управления распространялась на жизнь городских и сельских жителей Древней Руси. Крестьянское население объединялось в крупные волости, соседские общины. Они избирали выборного старосту. Волость, община была замкнутой самоуправляющейся единицей. Она соприкасалась с княжеской правительственной администрацией главным образом через выплату разного рода податей, сборов. Зато в вопросах пресечения разбоя, казнокрадства, в сфере культуры и воспитания решающей была роль мирского крестьянского самоуправления и избираемого «всем миром» старосты.

В середине XV века появляются некоторые специальные органы городского управления. Городчик (военный комендант города) обязан был следить за состоянием городских укреплений, за выполнением местным населением повинностей, связанных с обороной. Должность городчиков замещалась местными землевладельцами, преимущественно дворянами и детьми боярскими. Постепенно за городчиками (позднее они стали именоваться городскими приказчиками) закреплялись широкие полномочия в земельной, финансовой и других отраслях управления, причём в пределах не только города, но и прилегающего уезда.

В середине XVI века вместо наместников-кормленщиков были повсеместно введены губные органы. Они выбирались из определённых слоёв населения. Дворяне и дети боярские выбирали главу губного органа – губного старосту, которого утверждал в должности Разбойный Приказ (губная реформа Ивана IV). При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица составляли одно учреждение – губную избу [4, с. 60]. Наряду с губными с 1555 года создавались земские органы самоуправления. Царь дал указание об отмене кормления и введении земского самоуправления. Земская реформа была, по выражению А. А. Зимина, «четвёртым ударом по системе кормлений» [5, с. 398], приведшим к созданию сословно-представительных учреждений на местах.

В правление Петра I была проведена губернская реформа. В 1708 году создаются 8 губерний (к концу правления их число дошло до двенадцати). Однако созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскание финансов на её содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну, в каждой губернии выбирался совет ландратов, который вместе с губернатором обсуждал и решал также и губернские дела. Губернии были разделены на провинции, провинции – на дистрикты, и во главе всех административно-территориальных единиц поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом, сложился тип административно-полицейского государства. Перед бюрократией были поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Такая задача ввиду её сложности и разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной системе управления, и Пётр вновь обращается к местному самоуправлению. С 1714 года он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушной подати. Комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на один год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но в скором времени, и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась её влиянию. Петром I были также предприняты попытки устройства по западноевропейскому образцу городской жизни. В 1718 – 1724 годах создаются магистраты. Они заменили земские избы, действующие под председательством земских бурмистров. Магистраты являлись выборными сословно-общинными учреждениями городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделён от администрации. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством города.

В дореволюционной России (1864 - 1917 гг.) действовала земская система самоуправления, вопросы местного развития в губерниях решали Комитеты земских повинностей. Комитеты не защищали местные интересы, неважно решали земские проблемы. 1 января 1864 года принимается «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» [6]. По «Положению» предполагалось функционирование земских учреждений вне системы государственных органов. Служба в них относилась к общественным обязанностям, а должностные лица земских управ (исполнительных органов) не считались государственными служащими. Земская система действовала на губернском и уездном уровнях (гл. I, ст. 3 Положения). Правом надзора за земскими учреждениями предоставлялось Губернатору. Земство включало в себя земское собрание и земскую управу. Исполнительным органом являлась земская управа. В неё входили: председатель, несколько членов, секретарь, его помощник, бухгалтер, кассир, архитектор, архивариус. Затем шли отделения, в которых было занято определённое количество чиновников, занимающихся, в основном, делопроизводством.

Александр III пересмотрел Положение о губернских и земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Положения проведённой реформы соответствовали государственной теории самоуправления, так как выдвигались идеи централизации и бюрократического управления. По мнению М. Н. Каткова «Русское самодержавие не может и не должно терпеть никакой неподчинённой ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. …Самое главное – устроить на твёрдых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление» [7, с. 232]. В земстве было увеличено значение сословного начала. Управы и другие земские органы во всех сферах своей деятельности попадали под жёсткий контроль государства. По Городовому Положению 1892 года [8, с. 281-304] учреждения городского общественного управления составляли:

- Городская Дума;

- Городская Управа с состоящими при ней исполнительными органами.

После Октябрьской революции (1917 г.), была выстроена новая система местных органов. «Возникла и оформилась система съездов Советов, практика создания подотчётных Советам и их съездам исполнительных комитетов, комиссий и секций. Советы с их разветвлённой системой на местах всё более явственно превращались в новую форму политической власти – диктатуру пролетариата» [9, с. 5]. Эта новая форма политической власти, как указывал В.И. Ленин, была наготове, и после победы октября оставалось только несколькими декретами превратить её в законно признанную государственную форму – в Российскую Советскую республику [10, с. 6]. Уже первым законодательным актом - постановлением II Всероссийского съезда Советов от 26 октября 1917 года было установлено, что: «…вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов…». Тем самым указанное постановление практически ликвидировало полномочия и поставило эти органы в зависимость от Советов.

Полагаю, что одной из наиболее важных теоретических и практических проблем является проблема обеспечения эффективной организации органов местного самоуправления и, в первую очередь, - местной администрации. Именно на местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования законом возложены обязанности организации осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечения повседневной жизнедеятельности населения.

Правовой статус исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, несущих основную нагрузку по решению вопросов местного значения в условиях проводимых в России административной и муниципальной реформ, представляет собой пока недостаточно изученный институт муниципального права. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. вообще не упоминал местную администрацию и относил ее к иным органам местного самоуправления и только Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ выделил местную администрацию в качестве самостоятельного исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, установил обязательное наличие местной администрации в структуре органов местного самоуправления.

Построение оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации необходимо осуществлять с учетом исторических традиций.

Проведенный в настоящей статье анализ исторического периода развития местного самоуправления в России показывает, что статус местной администрации со временем получал все большее развитие, что находило отражение в обновлении законодательства.

Так, в ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России можно выделить основные принципы, которые являлись особенностью рос­сийской муниципальной школы: принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономическо­го развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций; принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной за­дачей органов местной власти являлось удовлетворение перво­очередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы; принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем); принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). Причин для этого было несколько: и огромные территории империи; и быстрое развитие во второй половине XIX и начале XX в. городского и земского образования, здравоохранения, культуры.

В период Советов особенностью было то, что Советы и их исполкомы были организованы как единая система органов государственного управления с собственной компетенцией, в отличие от дореволюционных. Процесс перестройки повлек за собой распад СССР и упразднение исполкомов.

В конце 1993 г. изданные указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, установили приоритет администрации во взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Так, главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления, также глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и являлся главой соответствующей администрации и др.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. не оказал должного внимания проблемам организации местного самоуправления и его исполнительных органов. В законе даже не было понятия «исполнительный орган» местного самоуправления.

И только в начале XXI века сложилась ситуация, когда просто необходимо было дальнейшее развитие федерального законодательства о местном самоуправлении. Была поставлена цель приблизить органы местного самоуправления к населению. Так, в Законе № 131-ФЗ была значительно изменена концепция местного самоуправления, где наряду с представительным органом и главой муниципального образования местная администрация вошла в число органов местного самоуправления, наличие которых на территории каждого муниципального образования является обязательным.

Список литературы:

1. Самоуправление: От теории к практике / Советский образ жизни // под ред. Тихомирова Ю.А., Шахназарова Г.Х. – М. 1988. – С. 7–10.
2. Российское законодательство Х – ХХ вв. Т. 1. Законодательство Древней Руси. – М., 1984. - С. 236 – 258.
3. Ключевский В. О. Сочинения. – М., 1988. – Т. 2, – С. 52 – 57.
4. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 2011.– С. 60.
5. Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. – М., 1960. – С. 398.
6. ПСЗ. Собр. 2. - Т. 9. Отд. 1. № 40457.
7. Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия. – М., 1978. – С. 232.
8. Свод законов Российской империи. Т. 2. Кн. 1. – М., 1910. – С. 281 – 304.
9. Советы народных депутатов // Справочник. – М., 1984. – С 5.
10. Ленин В. И. Полн. собр. соч. – Т. 36. – С. 6.