ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА

Основная проблема финансового планирования в настоящее время состоит в реализации принципа достижимости. Эффективность финансового планирования в государственных органах управления проявляется в точности будущих денежных поступлений. Качество финансового планирования выражается в сопоставлении плановых значений бюджетных поступлений с фактическими данными. Безусловно, такие отклонения могут быть, причем в любую сторону, однако весь вопрос в величине таких отклонений.

При анализе исполнения бюджета причинами возникновения «план-факт» отклонений является неучет возможных изменений условий среды. Это обусловлено ростом количества и разнообразия внешних и внутренних факторов, влияющих на точность определения контрольных плановых показателей, а также их априорной неопределенностью. Таким образом, в целях управления деятельностью государственных бюджетных организаций следует учитывать факторы неопределенности, которые влияют на отклонение фактических результатов от запланированных и установление плановых значений контрольных показателей эффективности деятельности.

Для учета этих факторов и более точного установления плановых значений необходимо проводить оценку получения доходных поступлений ниже планового задания. Констатация факта несовпадения плановых и фактических показателей бюджета позволяет судить о бюджетном риске и говорить о его измерении, структуризации и учете в бюджетном процессе.

Бюджетные риски проявляются в вероятности недостижения целей и задач бюджетной политики в ходе формирования и использования бюджетных ресурсов. Ещё в 2013 году, обращаясь к Федеральному собранию, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что стратегия должна содержать четкие ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной разбалансированности в различных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации. Год спустя в Государственной программе, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 320 одной из задач по достижению и обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы было провозглашено управление бюджетными рисками, в том числе образующимися вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения макроэкономических и внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств, техногенных и иных факторов. Кроме того, Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р, также закрепляет требование по созданию системы управления бюджетными рисками, включающей формирование перечня рисков, их оценку по вероятности наступления, степени влияния, а также комплекс мер по минимизации рисков и преодолению их последствий.[7]

Бюджетная система очень восприимчива к изменениям макроэкономической ситуации, а на фоне современной глобальной нестабильной экономики ее чувствительность к потрясениям от разного рода рисков, независимо от их масштаба, не просто резко возросла, а приобретает мультипликативный эффект. Управление рисками в области формирования бюджета является необходимым элементом в обеспечении финансовой устойчивости бюджетной системы Российской Федерации. Реализация бюджетных рисков способна оказать существенное влияние на бюджеты в будущем, в связи с чем требуется особое внимание к выявлению, оценке и разработке мер снижения бюджетных рисков федерального бюджета.

Несмотря на внедрение риск-ориентированного подхода в бюджетную систему России в настоящий момент практически отсутствует нормативная база его применения. Нормативно урегулированной сферой управления рисками сегодня можно признать таможенную деятельность. Так, таможенный кодекс Евразийского экономического союза содержит специальную главу «Система управления рисками», где закреплено понятие дефиниций «риск», «управление рисками», «уровень риска», «анализ риска», «индикатор риска», «профиль риска», «область риска», «оценка риска», а также задекларированы концептуальную основы управления рисками. Однако существующее определение таможенного риска как «вероятности нарушения таможенного законодательства» не охватывает весь круг задач, стоящих перед таможенным ведомством в области управления рисками. В частности, это определение не учитывает бюджетные риски, связанные с потерями бюджета при недостоверном декларировании. Бюджетные риски в таможенной сфере возникают в связи с неопределенностью получения таможенных платежей, поскольку заранее невозможно предугадать их размер. Вместе с тем, перед таможенными управлениями ставятся плановые задания по таможенным платежам. Это становится аргументом в пользу исследования и уточнения как сущности бюджетных рисков при бюджетном планировании, так и методов их определения и оценки.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации и российской экономической науке не существует единого и полного определения понятия «бюджетный риск».

В соответствии с методологическим подходом, предложенным Министерством финансов Российской Федерации, бюджетный риск отражает возможность невыполнения определенных параметров бюджета, неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств бюджета, а также неэффективного использования бюджетных средств при условии сохранения качества финансового менеджмента со стороны участников бюджетного процесса. Данный приказ Министерством финансов Российской Федерации разработан в целях оперативного мониторинга состояния качества финансового менеджмента и анализа бюджетных рисков главных администраторов средств федерального бюджета, что существенно ограничивает сферу его применения. Но в то же время указанный приказ Минфина России – единственный документ, в котором закреплено понятие «бюджетный риск», и под ним понимается возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) бюджета. [1]

В современной теории управления можно выделить несколько научных подходов к определению сущности бюджетного риска, которые выражены в концептуальных взглядах как отечественных, так и зарубежных ученых. Многообразие подходов к сущности бюджетного риска продемонстрировано в таблице 1.

Таблица 1

Сущность подходов к определению бюджетного риска [6]

Итак, можно сделать вывод, что бюджетный риск связан с вероятностью неосуществления какого-либо мероприятия, с просчетами и недоучетом реальных событий в планировании. Таким образом, бюджетный риск следует рассматривать как риск, возникающий вследствие отклонений от плана на стадии исполнения бюджета. Уровень бюджетного риска, таким образом, может быть измерен степенью отклонения плана от факта. Преимуществом данного определения, по нашему мнению, является то, что бюджетный риск рассматривается на стадии исполнения бюджета предыдущего года, что позволит его учитывать и рассчитывать при составлении плана на следующий период времени. Следует отметить, что событие, которое должно обязательно произойти, не является риском, и действия, которые необходимо в связи с ним предпринять, определяются в рамках обычного планирования и управления бюджетом, а не управления бюджетными рисками.

Бюджетный риск в сфере государственных и муниципальных финансов имеет специфику, которая заключается в том, что бюджетный процесс не направлен на получение прибыли и главная цель органов власти - полное и своевременное выполнение расходных обязательств, которые в большинстве своем направлены на удовлетворение коллективных потребностей общества в образовании, здравоохранении, безопасности, социальном обеспечении. Таким образом, бюджетный риск, преимущественно следует рассматривать как отрицательный исход ситуации неопределенности, что подтверждается критерием эффективности по Парето, согласно которому любое изменение, никому не причиняющее убытков и вместе с тем улучшающие положение некоторых, является улучшением (Парето-улучшение), а не риском.

Уровень бюджетного риска не является неизменным показателем и находится под влиянием множества факторов. Для эффективного управления бюджетным риском при бюджетном планировании необходимо произвести определение факторов, обуславливающих его существование в качестве вероятности отклонения фактических показателей бюджета от плановых. Факторами риска являются предпосылки, увеличивающие вероятность или реальность наступления событий, которые могут оказать отклоняющее воздействие на ход реализации стратегии органа государственной власти. Факторы, которые оказывают влияние на бюджетный процесс представлены на в таблице 2. [2, 3, 5]

Таблица 2

Факторы возникновения бюджетных рисков органов государственной власти

В настоящее время без обстоятельного учета рискообразующих факторов реализация принципа достижимости при установлении плановых значений контрольных показателей эффективности деятельности государственных органов власти не представляется возможной. Всем указанным факторам можно дать оценку с позитивной и с негативной стороны. Особенно важно оценить влияние негативных факторов, потому что это может привести к потере устойчивости бюджета. Участники бюджетного процесса могут устранить не все опасные факторы, однако они должны быть выявлены и по возможности нейтрализованы, поскольку не выявленными опасными факторами управлять нельзя. Понимание бюджетного риска и рискоообразующих факторов дает возможность разрабатывать мероприятия, направленные на предупреждение возникновения риска и учитывать их при бюджетном планировании.

Для формирования научно-обоснованной системы управления бюджетными рисками на этапе бюджетного планирования необходимо определение и обоснование принципов, на основе которых она будет строится. Риск-ориентированный подход в управлении бюджетными рисками основан на следующих принципах, представленных в таблице 3.

Таблица 3.

Характеристика принципов управления бюджетными рисками финансового планирования [4, 7]

Таким образом, внедрение инструментов риск-менеджмента в процесс финансового планирования требует качественно новых подходов к реализации процедуры финансового планирования, при осуществлении плановой деятельности необходимым становится постоянный мониторинг рисков и реализация мероприятий по управлению ими. В этой связи принципы финансового планирования дополняются новыми, отражающими взаимосвязь двух управленческих функций – риск-менеджмента и финансового планирования. Именно система финансового планирования, которая содержит в себе принципы риск-ориентированного подхода, будет эффективным инструментом управления государственными финансами в условиях неопределенности.

Для повышения качества планирования и исполнения бюджетов необходимо осуществление регулярного мониторинга факторов, потенциально влияющих на возникновение и увеличение масштабов бюджетных рисков, своевременная корректировка организации бюджетного процесса в соответствии с полученными результатами, а также нормативное закрепление понятия и классификации бюджетного риска, благодаря чему на начальной стадии бюджетного планирования в перспективе смогут формироваться мероприятия по нейтрализации негативных факторов.

Список литературы:

1. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 19.11.2011 г. № 383 «О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=16979 (дата обращения: 23.03.19)
2. Васюнина М.Л. Об управлении бюджетными рисками // Финансы и кредит. - 2017.– Т.23. – №40(760).– С. 2408-2419.
3. Васюнина М.Л. Оптимизация бюджетных расходов и финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг // Финансы и кредит. - 2016. – №6. – С. 14-25.
4. Горохова Д.В. Управление бюджетными рисками субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. канд.экон.наук –Москва, 2013.-24 с.
5. Зотова А.И., Кириченко М.В., Коробко С.А. Риск-ориентированный подход к организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне // Финансы и кредит. - 2014. - №39. - С.21-29.
6. Каючкина М.А. Бюджетные риски в процессе исполнения муниципальных бюджетов: Автореф. дис. канд. экон. наук. - Тольятти, 2010. - 20 с.
7. Кувалдина Т.Б. Бюджетный риск: понятие и система управления// Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. – 2017. - № 2 (22). – С.26-33.
8. Тимошенко К.А. К вопросу о бюджетных рисках муниципальных образований // Муниципальная академия. – 2017. - № 3. – С. 71-77
9. Широкова Ю.А. Концепция рискориентированного внутрифирменного финансового планирования// Известия высших учебных заведений. Экономика, финансы и управление производством. - 2011. – №2 (8). – С. 67-73.