ЗНАЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИЛЬТРА ДЛЯ ГУБЕРНАТОРСКИХ ВЫБОРОВ В РОССИИ

Так называемый «муниципальный фильтр» появился не сразу, порядок замещения поста губернатора – высшего должностного лица субъекта РФ неоднократно менялся. С 1996 по 2004 год выборы губернаторов были прямые и проводились во всех субъектах. В 2004 году после трагичных событий в Беслане Северной Осетии – захвата школы 1 сентября террористами – Президент РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу законопроект, который отменял прямые выборы губернаторов и фактически делал последних президентскими назначенцами. Это было сделано в контексте борьбы с терроризмом, в целях укрепления жесткой вертикали власти, которая позволяла бы оперативно решать задачи национальной безопасности. Данная мера не была необходима для всех регионов России, но закон не сделал исключений. Кандидатуры губернаторов президенту вносили его полпреды в федеральных округах и победившие на выборах в региональные законодательные собрания партии. Далее по предложению главы государства региональный парламент наделял полномочиями губернатора. Надо понимать, что некоторые граждане увидели в этом лишь выгодное объяснение желания центра тотально подчинить себе регионы, учитывая позицию и ресурсы губернатора и его влияние как на положение дел в регионе, так и на региональную элиту – Кремль назначал губернатора, пусть формально это делали и региональные думы, которые контролировались партией власти и, кроме того, могли быть распущены президентом в случае неповиновения. Ученые отмечали несоответствие таких перемен первой главе Конституции РФ, декларирующей народовластие и разделение властей, противоречие данных нововведений с федеративным устройством РФ – с регионами не были проведены консультации, им не дали право выбора.

В 2011 году Д.А. Медведев, занимавший пост Президент РФ, предложил вернуться к прямым выборам глав региона [5], соответствующий законопроект был принят годом позже. Прямые выборы губернаторов должны были произойти по истечении срока полномочий назначенных действующих должностных лиц. Северный Кавказ, конечно же, выступал против, для «сложных» регионов, таких как Ингушетия, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария, Дагестан, Северная Осетия, Чечня такие перемены не сулили ничего хорошего в силу определенной клановости элит и национальных особенностей. Потеря власти действующего губернатора априори приводила его к политической смерти, отстранению от власти всей властной группировки, переделу собственности, волнениям, возможным неподчинением новой элиты центру.

В.В. Путин, сменив на посту Медведева, в 2013 году внес в законодательство некоторые корректировки, которые предоставляли субъектам выбор: либо избирать губернатора всенародным голосованием либо назначать его региональным парламентом. В случае выбора второго варианта партии, представленные на региональном и федеральном уровне предлагают Президенту кандидатуры губернаторов, президент выбирает три кандидатуры и направляет их региональному парламенту, который выбирает из них губернатора. Вышеназванные регионы, а также Крым и Севастополь в очень короткие сроки перешли на названую систему. Скорее всего, Кремль разработал данную альтернативу под определенные нестабильные регионы с уже знакомым, лояльным губернатором, который без труда, до срока окончания своих полномочий провел региональный законопроект через контролируемую думу. Остальные регионы сохранили прямые выборы губернаторов – данные выборы демонстрировали явку, легитимность высшего должностного лица, препятствовали при контроле регионального парламента правящей партии его пожизненное замещение данной должности.

Кроме того, 7 декабря 2014 года Владимир Путин выступил с инициативной изменения порядка замещения высшего должного лица в автономных округах, по сути их выбор отдали в руки губернаторам Тюменской и Астраханской областей.

С возвращением прямых губернаторов появился и пресловутый «муниципальный фильтр», который является трехслойным:

1. Необходимо собрать определенный процент (5-10%) от общего числа муниципальных депутатов и избранных на выборах глав.
2. В числе этих подписей должен быть определенный процент от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, а также избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов.
3. При этом кандидат должен получить подписи последних не менее чем в ¾ муниципальных районов и городских округов.

Инициатива создания такого механизма была озвучена мэром г. Самары Д.И. Азаровым в 2012 году. Цель была благая: уже на этапе регистрации кандидатов отсеять заведомо непригодных для этой должности лиц и не давать им возможности ввести в заблуждение избирателей. Для этого задействовать в качестве экспертов депутатов муниципальных образований, которые сами уже избрались и получили мандат доверия народа. Тем самым поддержка губернатора муниципальными депутатами сводится к установлению наличия минимально необходимого уровня доверия кандидата со стороны населения, и соответственно, хотя бы минимальный шанс на его успех в избирательной компании. Кроме того, данный механизм гарантирует согласие между губернатором и муниципалитетами и предупреждение конфликтов региональной и муниципальной властей.

В процессе сбора подписей кандидат в губернаторы вынужден общаться с представителями местных властей, узнавать об актуальных проблемах на местах, выстраивать конструктивное взаимодействие с местными политическими элитами [3], т.е. по сути договориться с муниципалитетами и пообещать решить их проблемы после избрания на пост. И я полагаю, что это правильно. Кандидат должен знать свою территорию и те задачи, которые перед ним стоят, как перед главой региона. В идеале у кандидата не должно быть потребности на «раскачку» в осуществлении руководством региона.

  Муниципальный фильтр на практике стал серьезным ограничителем политической конкуренции и способом имитации конкурентной борьбы со стороны ручной оппозиции. Он чрезмерен, его преодоление в большинстве регионов невозможно без содействия власти, и это может привести к тому, что власть будет подбирать удобных себе кандидатов либо искусственно создавать их, проводя выборы с безальтернативным результатом, тем более, что каждый депутат или глава муниципалитета может поддержать только одного кандидата, а на портале ЦИК можно посмотреть кого он поддержал. Создаются условия для тотального преимущества доминирующей в регионе партии. По словам М.А. Прохорова, муниципальный фильтр стал для власти действенным инструментом, способным превратить выборы в хорошо срежиссированный спектакль, и окончательно исключил межпартийную конкуренцию как процесс политической жизни [6].

В рамках существующей системы представительных органов местного самоуправ­ления, сформированных в значительной части на партийной основе, трудно ожидать, что муниципальные депутаты поддержат кандидатов, разделяющих взгляды других политических партий, создавать тем самым конкурентов для представителей своих партий. Поскольку практически во всех регионах губернаторы являются членами «Единой России», а большинство в региональных заксобраниях также принадлежит этой партии, вступление в неё и её поддержка становится наиболее выгодной для муниципальных депутатов. Таким образом, их зависимость от областного центра весьма велика [2].

Подписи соберут тем, на кого укажет глава региона. Муниципальный фильтр лишает тем самым жителей региона своих кандидатов. Очевидно, что политические предпочтения жителей при тайном голосовании, часто не соответствуют предпочтениям муниципальных депутатов, находящихся в тесной зависимости от областных властей и вынужденных выступать в поддержку кандидатов публично.

Процедура праймериз Единой России тоже не особо помогает в создании конкуренции на губернаторских выборах. Исполняющих обязанности губернатора назначает Президент РФ, и получается, что потенциальный кандидат «прикрывается» авторитетом назначившего его национального лидера страны. В таких условиях праймериз становится формальностью.

Кроме того, отсутствие реальной альтернативы на выборах в случае протестного голосования по принципу «от противного» может привести к выбору очевидно слабых и не готовых к процессу управления регионом кандидатов. Есть риски, что процесс протеста при отсутствии реальных оппонентов будет нарастать и тогда система может зайти в тупик.

  Выборы подтвердили, как сохранение устойчивого тренда на снижение явки избирателей, так и снижение количества кандидатов на пост главы региона. В 2003 – 2005 годах мы наблюдали примерно 7 кандидатов на место. В 2013 – 5,0, в 2014 – 4,6, в 2015 – 4,7. Отсев кандидатов на выборах глав 21 региона в 2014-2015 году составлял чуть более 30%. Тем самым абсентеизм, как стратегия электорального поведения при сохранении отсутствия реального соперничества на губернаторских выборах может привести к дальнейшему падению явки во всех регионах, кроме регионов «электоральной аномалии» с нереальными показателями явки, как то регионы Северного Кавказа, Татарстан, Чувашская республика, ЯНАО, Кемеровская, Ростовская, Пензенская области и республика Коми.

Есть мнение, что по причине того, что муниципальный депутат представляет различных по своим взглядам избирателей, он не должен быть ограничен возможность поддержки единственного кандидата, и стоит предоставить ему возможность ставить несколько подписей. По моему мнению, это не является выходом и не решит проблему.

Представляется более разумным вернуть нормальную конкуренцию на выборы губернаторов, когда в них могут открыто принимать участие реальные претенденты без риска быть не допущенными, и ограничиться сбором определенного числа подписей кандидатом в свою поддержку. У федеральной власти более чем достаточно рычагов для инкорпорирования любой избранной в регионе администрации (с губернаторами формально от иных партий власть прекрасно умела работать еще при Ельцине) и всегда есть вариант жестких мер воздействия.

Г.А. Зюганов уже выступил с инициативой отмены фильтра для парламентских партий. Глава ЦИК Э.А. Памфилова ответила, что разделяет эту позицию: «Нынешняя система, процедура применения фильтра, она явно, мягко говоря, несовершенна, поскольку она предполагает произвольный подход, субъективный, и ставит партии в зависимость от административного ресурса и так далее. Поэтому она в любом случае требует серьезной корректировки» [4].

Руководитель Центра региональных исследований Фонда развития гражданского общества Виталий Иванов придерживается такой же позиции: «Все понимают, что сбор подписей — это достаточно издевательская процедура, и неправильно, что же единороссов заставляют каждый раз собирать подписи для представителей других партий», и с ним трудно не согласиться. Возможность выдвижения кандидатом в губернаторы не должна зависеть от устных распоряжений Высшего совета Единой России, о чем может свидетельствовать интервью Александра Куприянца, руководителя фракции данной партии в Томской областной думе, в регионе с одним из самых высоких муниципальных фильтров (10%): «если рекомендации помогать другим партиям преодолеть муниципальный фильтр поступит, то мы их выполним» [1].

В соответствии с данными об избранных депутатах и главах муниципальных образований, представленными на сайте центризбиркома, я проанализировал партийную принадлежность депутатов и глав муниципальных образований на территории Томской области, в которой осенью 2017 года должны пройти выборы губернатора.

Рисунок 1. Партийная принадлежность муниципальных депутатов Томской области

Рисунок 2. Партийная принадлежность глав муниципальных образований Томской области

Исходя из представленных данных, мы видим, что ни одна политическая партия, за исключением Единой России даже по муниципальным депутатам не в состоянии обеспечить себе необходимое количество подписей для выдвижения кандидатуры губернатора. При объединении всех оппозиционных партий и самовыдвиженцев региона, при условии блокировки выдвижения со стороны доминирующей партии, возможно выдвижение максимум двух кандидатур, но мы прекрасно понимаем, что это невозможно, т.к. чаще всего каждая парламентская партия желает видеть своего кандидата на губернаторских выборах, кроме того, не гарантирована поддержка самовыдвиженцев, которые, в отличие от парламентских партий, не имеют возможности «договориться» на федеральном уровне. Тем самым, оппозиционным партиям придется просить Единую Россию о поддержке своих кандидатов, такая ситуация наблюдается практически во всех регионах России. Таким образом, выдвижение кандидатур, а значит и сами выборы губернаторов на данный момент полностью подконтрольны одной политической партии, что, по моему мнению, является недопустимым. Кроме того, это влияет на политический плюрализм на уровне Государственной Думы, так как оппозиционные партии навряд ли решатся на какой-либо конфликт с правящей, ведь это может привести к блокировке их кандидатур и тем самым к парализации участия партии во всех губернаторских выборах.

В свете всего сказанного, я предлагаю отменить муниципальный фильтр, вместо чего ввести обязательный сбор подписей граждан в поддержку выдвижения кандидата в губернаторы региона с помощью федерального рамочного регулирования: закрепить сбор подписей в количестве от 0,3 до 1 % от числа зарегистрированных в регионе избирателей для кандидатов от политических партий, представленных на региональном и федеральном уровне, и, соответственно, от 1% до 2% подписей от числа избирателей для самовыдвиженцев, а также необходимость собрать подписи граждан, не менее чем от ⅓ до ½ муниципальных районов и городских округов региона. Конкретные значения в заданных пределах каждый регион устанавливает посредством принятия закона субъекта РФ.

Список литературы:

1. Единороссы помогут конкурентам преодолеть муниципальный фильтр на выборах губернаторов. / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://tv2.today/News/Edinorossy-pomogut-konkurentam-preodolet-municipalnyy-filtr-na-vyborah-gubernatorov (дата обращения: 12.04.07).
2. Костырев Владимир. Выборы губернаторов: к чему привел муниципальный фильтр. / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.rbc.ru/politics/01/10/2012/5703fd909a7947fcbd440f4f (дата обращения: 12.04.07).
3. Максим Прокофьев. Существующая модель муниципального фильтра – фикция, которая лишает выборы губернаторов легитимности. 02.02.2017. / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://club-rf.ru/interview/320 (дата обращения: 12.04.07).
4. Политологи: муниципальный фильтр должен быть отменен. 28.02.2017. / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://club-rf.ru/detail/1897 (дата обращения: 12.04.07).
5. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 г. / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://kremlin.ru/events/president/news/14088 (дата обращения: 12.04.07).
6. Черепанов В.А. Муниципальный фильтр на губернаторских выборах: за и против. 20.11.2015. / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://отрасли-права.рф/article/13831 (дата обращения: 12.04.07).