СООТНОШЕНИЕ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКУПОК ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) НУЖД И СУБСИДИРОВАНИЯ

Система государственных и муниципальных закупок является одним из инструментов воздействия на экономическое развитие и финансовую деятельность государства, от которого зависит реализация целей и задач, стоящих перед государством. Значимость государственных и муниципальных закупок обусловлена целевой направленностью, поскольку посредством закупок удовлетворяются государственные и муниципальные нужды, в связи с чем важным направлением государства является создание эффективной правовой базы регулирования данной сферы.

Одним из актуальных вопросов на данный момент является разграничение институтов государственных (муниципальных) закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и субсидирования.

Следует отметить, что благодаря институту субсидирования и государственных (муниципальных) закупок иные субъекты экономической деятельности, такие как коммерческие и некоммерческие организации, имеют доступ к публичным ресурсам, а это, в свою очередь, с конституционно-правовых позиций предполагает необходимость соблюдения принципа добросовестной конкуренции.

На данный момент, сфера действия Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон №44-ФЗ) распространяется на бюджетные учреждения, осуществляющие закупку за счёт субсидий и в определенных случаях за счёт собственных средств, на унитарные предприятия вне зависимости от источника финансирования.

Более того, Федеральный закон № 44-ФЗ распространяет своё действие в соответствии со ст. 15 на автономные учреждения, осуществляющие закупки за счет субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности.

На практике, как указывают также в научных кругах, возникает проблема разграничения субсидирования по ст. 78 БК РФ, 78.1 БК РФ и ассигнований на публичные нужды по ст. 69 БК РФ, что вызывает многочисленные судебные споры между антимонопольным органом и получателем бюджетных средств.

Из анализа данных статей обоснованно возникают вопросы: в каких случаях публичный субъект должен размещать государственный (муниципальный) заказ, а в каких - использовать механизм субсидирования, каковы критерии разграничения названных форм расходов бюджета?

Проблема соотношения институтов закупок и субсидирования, обусловлена в первую очередь из-за отсутствия легальных дефиниции «государственные (муниципальные) нужды» и «субсидии», содержание которых позволило бы выделить признаки субсидирования, отличающие данную форму расходов от бюджетных ассигновании на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

Также предполагается, что причиной является отсутствия ясности в формулировках статей 78 и 78.1 БК РФ. Так, указание в пункте 1 статьи 78 БК РФ на то, что субсидии предоставляются «в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг» и формулировка статьи 78.1 БК РФ «из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели» порождают вопросы о границах и основаниях осуществления субсидирования.

На основании судебной практики, Баженова О.И. указывает, что «такой подход приводит к необоснованной подмене одного вида бюджетных ассигнований (ассигнования на предоставление субсидий) другим (ассигнования на оплату муниципальных контрактов на оказание услуг для муниципальных нужд) и (или) порядка их представления» [3].

По мнению антимонопольного органа, органы исполнительной власти, утверждая акты о предоставлении унитарным предприятиям или учреждениям субсидий, вместо осуществления процедур контрактной системы, ограничивают доступ на рынок оказания услуг, выполнения работ иных организаций, что является нарушением Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Суды, разрешая такие споры, сравнивают указанные механизмы формально юридически, а также анализируют фактически складывающиеся между частным и публичным субъектами отношения, при этом в правоприменительной практике не дается ответ на вопрос о критериях, позволяющих сделать вывод, в каких случаях применяется институт государственных (муниципальных) закупок, а в каких – субсидирование.

Из анализа судебной практики, в большинство случаев суды встают на сторону антимонопольных органов, указывая на нарушение предоставление субсидии по статьям 78 и 78.1 БК РФ для публичных нужд.

В литературе отмечают, что данные институты отличатся тем, что они направлены на решение разных задач и имеют разное предназначение, что, несомненно, заслуживает внимания.

Так, например, Курбатова С.С., анализируя статьи 78 и 69 БК РФ указывает, что «размещение государственного (муниципального) заказа обеспечивает потребность в товарах, работах, услугах самого публично-правового образования, а субсидирование, направлено на стимулирование производителей товаров, работ, услуг и оказание им финансовой поддержки с целью обеспечения их заинтересованности в осуществлении публично значимой деятельности и достижении публично значимого эффекта» [4].

Как уже отмечалось, указанная проблема существует и применительно к финансированию автономных и бюджетных учреждений.

Суды при рассмотрении споров по бюджетным и автономным учреждениям проводят разграничения между институтами закупок и субсидирования, исходя из их статуса, характера и цели оказания услуг населению, а также из анализа государственного задания.

Исходя из вышеизложенного, разграничение института закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и субсидирования автономных и бюджетных учреждений проводят на основании установленных в ст. 69.2 БК РФ требований к государственному (муниципальному) заданию.

Что касается формулировки статьи 78.1 БК РФ «из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели», то в данном случае ни в правоприменительной практике, ни в научной литературе не раскрываются критерии для разграничения данного вида субсидирования от бюджетных ассигнований на публичные нужды, в связи с чем данная проблема требует законодательного осмысления.

Таким образом, отсутствие установленных критериев разграничения института субсидирования и ассигнований на публичные нужды на практике вызывает проблему подмены одной формы расходов другой.

Предполагается, что в БК РФ следует внести определение понятия «субсидии», содержание которого позволило бы выделить признаки субсидирования, отличающие данную форму расходов от расходов на закупку товаров, работ, услуг посредством контрактной системы.

Более того, необходимо установить границы субсидирования в статьях 78 и 78.1 БК РФ, уточнив на какие конкретно иные цели могут быть предоставлены субсидии.

Таким образом, в практической деятельности существует проблема разграничения институтов закупки товаров, работ, услуг и субсидирования, что обусловлено отсутствием законодательного понятия «государственные (муниципальные) нужды», неполнотой Федерального закона №44-ФЗ в части указания целей осуществления закупок, отсутствием ясности в формулировках статей Бюджетного кодекса РФ

Список литературы:

1. Бюджетный Кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31.Ст. 3823.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
3. Баженова О.И. Контрактная система как инструмент пресечения практики явного субсидирования муниципальных предприятий // Право и экономика. М.: Юстицинформ. 2014. № 2. С. 8-18.
4. Курбатова С.С. Проблемы соотношения механизмов государственных (муниципальных) закупок и субсидирования// Информационно-аналитический журнал «Арбитражные споры». 2016. № 3. С. 121 - 131.