КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ДЕЛОВОЙ АКТИВНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

В феврале 2018 г. Государственной Думой Российской Федерации принят в первом чтении законопроект о государственном контроле и надзоре, нацеленный на улучшение качества контрольно-надзорной деятельности (далее — КНД), повысить ее результативность и эффективность. Данный законопроект является результатом выполнения органами исполнительной власти программы «Реформы контрольно-надзорной деятельности», утвержденной 21 декабря 2016 г. президиумом совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, которая объединяет 12 контрольно-надзорных органов и включает более 25 видов контроля. В рамках этой программы определена миссия ФНС России — это обеспечение эффективности КНД и высокого качества услуг для законного, прозрачного и комфортного ведения бизнеса. Согласно данной концепции основной направленностью налоговых органов должно быть клиентоориентированное взаимодействие с бизнесом, в том числе путем развития экстерриториального их обслуживания и контроля (сделать КНД «невидимой» для бизнеса). Снижение административной нагрузки на бизнес позволит ему активизировать деловую активность, что окажет положительное влияние на налоговые поступления в бюджетную систему Российской Федерации.

Основа снижения административной нагрузки на бизнес – это использование инновационных цифровых технологий налогового контроля. Выездные проверки налоговых органов стали очень редкой мерой реагирования на нарушения налогового законодательства. Так, за 2012-2017 гг. число выездных проверок снизилось более чем в два раза. В 2017 г. по сравнению с 2016 г. количество выездных налоговых проверок уменьшилось на 23 % (с 26 до 20 тыс.), при этом их результативность выросла в 1,4 раза [1, с. 2].

При применении технологии больших данных концептуально меняет подход к проведению налоговых проверок. Необходимо довести до минимума влияние человеческого фактора, программные средства, применяемые в процедурах налогового контроля, технологические процессы в автоматизированной информационной системе «Налог-3» и АСК «НДС-2», способствуют автоматизации и унификации бизнес-процессов налогового контроля. Проверки, проводящиеся в режиме реального времени без прямого контакта с налогоплательщиком, позволяют получать у него документы, осуществлять мониторинг цепочек формирования добавленной стоимости и уплаты НДС, «выявлять разрывы во взаимосвязях, налогоплательщик-контрагент"» [2, с. 35]. В итоге, автоматически пресекаются уклонение от уплаты НДС и попытки мошенничества при возмещении НДС. Это дает положительные результаты. За период действия системы АСК «НДС-2» количество фиктивных компаний сократилось более чем в два раза, а количество случаев заявления возмещения НДС высокорискованными организациями — почти в 15 раз [1, с. 1]. В 2017 г. система АСК «НДС-2» позволила дополнительно мобилизовать в бюджет 56 млрд. руб., что в два раза больше, чем в 2016 г., а доля сомнительных вычетов за IV квартал 2017 г. снизилась до 1 %, в то время как в I квартале 2016 г. она составляла 8 % [3, с. 1].

Важное влияние на предотвращение уклонения от уплаты налогов оказывает применение новой технологии передачи информации в налоговые органы с контрольно-кассовой техники (далее — ККТ).

Особая роль в повышении результативности КНД отводится маркировке товаров. Так же с 1 февраля 2017 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24.01.2017 № 62 начался эксперимент «О маркировке лекарственных препаратов». Совместная деятельность участников эксперимента по маркировке лекарств с Росздравнадзором, Минздравом и ФНС России позволила замкнуть технологическую цепочку оборота препаратов, начиная от производства и заканчивая его розничной продажей. Заключительный элемент системы контроля за оборотом товаров— ГИС «Маркировка». С 2018 г. подобная система должна распространиться на табачные изделия и табачную продукцию. Это обеспечит полную прозрачность бизнеса.

Таким образом, цифровые модели КНД, основанные на современных технологиях, позволяют налоговым органам в режиме онлайн получать «электронные следы» (сведения) о хозяйственных операциях (как юридических, так и физических лиц), устанавливать их соответствие (или несоответствие) реально происходящим событиям, выявлять модели поведения хозяйствующих субъектов, их попадания в зону риска и возможного ухода от налогов. Своевременно принимаемые меры по противодействию уклонению от уплаты налогов побуждают налогоплательщиков сокращать «теневые» операции (сделки) и на этой основе формировать более прозрачную и конкурентную деловую среду.

Принимаемые налоговыми органами новые формы контрольно-надзорных функций дают положительные финансовый результат, что проявляется в росте налоговых поступлений и обеспечении формирования финансовой основы деятельности государства как важнейшего направления миссии КНД налоговых органов. За 2013-2017 гг. удельный вес налоговых поступлений в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации повысился с 44,8 до 56,4 %.

В 2013-2017 гг. темпы роста налоговых поступлений значительно опережали темпы роста доходов консолидированного бюджета Российской Федерации: в 2014 г. они составляли (соответственно) 15,6 и 9,5 %; в 2015 г.— 8,8 и 0,6 %; 2016 г.— 5,0 и 4,6 %; в 2017 г.— 19,8 и 8,7 %.

Согласно Приказу ФНС России от 09.11.2018 № ММВ-7-1/846@ ключевым показателем результативности выступает «отклонение фактических поступлений администрируемых ФНС России доходов от начислений», который рассчитывается по формуле:

5 = 100 - (Р / N + N 1) х 100 %),

где Р— сумма поступлений; N— сумма начислений; N 1 — сумма поступлений по налогам и сборам, по которым отсутствуют начисления.

Сумма начислений определяется на основе налоговых деклараций налогоплательщиков и результатов их проверки налоговыми органами. Анализ отчетности по форме 1-НМ за 2013-2017 гг. показал, что в консолидированном бюджете Российской Федерации налоговые поступления превышали сумму начислений по состоянию на 01.01.2013 на 26,6 %; на 01.01.2015 — на 26,8 %; на 01.01.2016 — на 27,9 %; на 01.01.2017 — на 8,2 %.

Вышеуказанные показатели имеют важное значение, но, к сожалению, они не позволяют в полной мере соотнести деятельность налоговых органов по обеспечению поступления налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджет с показателями бюджетных назначений, предусмотренных в законодательных актах о принятии соответствующих бюджетов и соответственно находящих отражение в консолидированном бюджете Российской Федерации. Целесообразно в состав критериев оценки результативности и качества КНД включить объективный показатель, отражающий главное предназначение налоговых органов — формирование финансовой основы деятельности государства, его бюджета.

На сегодняшний день, отрицательное влияние на возможности увеличения налоговых поступлений в бюджетную систему оказывает налоговая задолженность. Поэтому правомерно в число критериев результативности КНД включение приказом ФНС России от 09.11.2017 № ММВ-7-1/846@ показателя «соотношение объема задолженности по налогам и сборам, страховым взносам и объемам поступлений по налогам и сборам, страховым взносам в бюджетную систему Российской Федерации», который рассчитывается по формуле:

СГ = ЗД (ОП) / П(ОП) х 100,

где СГ — соотношение за год; ЗД(ОП) — задолженность отчетного периода; П(ОП) — поступления отчетного периода, определяемые на основе налоговой отчетности: формы 1-НМ, 4-НМ.

Согласно данным отчетности (формы 4-НМ) ФНС России налоговая задолженность на конец 2014 г. составляла 802,7 млрд руб. Это на 4,2 % больше, чем в 2013 г. К концу 2015 г. она возросла до 827,3 млрд. руб., или на 3,5 %. Существенное увеличение задолженности произошло в 2016 г.: она возросла по сравнению с 2015 г. на 24,7 %; в 2017 г. задолженность увеличилась еще на 4,6 %.

Рост налоговой задолженности в 2016-2017 гг. был обусловлен тем, что налоговым органам была передана задолженность по обязательным страховым взносам от государственных внебюджетных фондов. По состоянию на 1 января 2017 г. она составляла 522 млрд. руб. В 2017 г. налоговыми органами было взыскано этой задолженности около 100 млрд. руб., более 173 млрд. руб. было урегулировано [1, с. 1], и по ней приостановлено взыскание. Значительная часть задолженности по страховым взносам — это накопленная задолженность индивидуальных предпринимателей. Поскольку данная задолженность не может быть взыскана в полном объеме в связи с отсутствием доходов или прекращением налогоплательщиками предпринимательской деятельности, она подлежит списанию согласно Федеральному закону от 28.12.2017 № 436-ФЗ.

Допуская налоговую задолженность, хозяйствующие субъекты — это налогоплательщики получают возможность использовать дополнительные средства (принадлежащие бюджету) в хозяйственном обороте, получая тем самым конкурентные преимущества, но это не способствует реальной деловой активности предпринимателей и улучшению налогового климата.

С 2017 г. для юридических лиц в целях их принуждения к своевременному и полному исполнению налоговых обязательств размер пени повышен в два раза (с 1/300 до 1/150 ставки рефинансирования ЦБ РФ), если период их задолженности составляет свыше одного месяца.

Налоговая задолженность может быть следствием как субъективных, так и объективных факторов. Хозяйствующие субъекты реального сектора экономики зачастую имеют длительный цикл производства. В условиях, когда налоговая база определяется по методу отгрузки, а не по кассовому методу, их налоговые обязательства формируются раньше, чем поступает оплата за отгруженные товары (или выполненные работы). В этом случае хозяйственные организации объективно испытывают финансовые затруднения. Налогоплательщики могли бы обратиться к банку, но банки на эти цели ссуд не выдают, хотя это активно практиковалось в СССР. Возрождение данного способа получения ссуд на погашение налоговой задолженности (например, в части банков с госучастием) помогла бы улучшить финансовое положение налогоплательщиков. Это способствовало бы развитию не только торговых и финансово-банковских организаций, как это происходит в настоящее время, но и реального сектора экономики, повышению деловой активности предпринимателей.

Одно из главных направлений КНД налоговых органов — снижение конфликтности при предоставлении ФНС России государственных услуг, законности и обоснованности вынесения решений. Это позволяет создать доверие общества к органам власти и является одним из основных путей повышения деловой активности граждан, их заинтересованности в результатах социально-экономического развития страны.

В 2017 г. по сравнению с 2015 г. в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации значительно возросли поступления налога на имущество физических лиц. Если в 2015 г. поступления данного налога составляли 30,3 млрд. руб., в 2016 г.— 36,1 млрд. руб., то в 2017 г.— 52,2 млрд. руб. Иными словами, в 2017 г. поступления данного налога возросли по сравнению с 2015 г. на 72,3 %, а по сравнению с 2016 г.— на 44,5 %. Одновременно с этим увеличилось число жалоб налогоплательщиков. В феврале 2017 г. в центральный аппарат ФНС России поступило 3934 жалобы, в феврале 2018 г. количество жалоб увеличилось на 19% и составило 4693. В их числе 973 жалобы (или 25 %) были поданы по вопросам налоговой задолженности; существенный удельный вес обращений граждан составляли вопросы администрирования имущественных налогов — 1015 обращений, или 22 % от общего числа (из них 298 обращений, или около 30 % — жалобы, связанные с исчислением и уплатой налога на имущество физических лиц). Это больше, чем по транспортному и земельному налогам.

Обеспечение высокого качества предоставления государственных услуг— задача налоговых органов и МФЦ посредством перевода государственных услуг в электронный вид и создание Единого государственного реестра России имущества и имущественных прав физических лиц. Так, приказ ФНС России от 10.04.2017 № ММВ-7-21/302@ «Об утверждении формы, формата предоставления сведений о недвижимом имуществе, зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ними и о владельцах недвижимого имущества» предусматривает введение нового порядка информационного обмена налоговых органов с органами Росреестра сведениями об объектах недвижимости и правах на них. Согласно этому приказу будет возможно предоставление сведений об адресе объекта, внесенного в ЕГРН (единый госреестр недвижимости), на основании записей федеральной информационной адресной системы.

Таким образом, в налоговые органы должны предоставляться сведения о кадастровой стоимости объекта имущества с указанием даты его внесения в ЕГРН и даты начала применения, в том числе в случае изменения стоимости после исправления ошибок либо по результатам оспаривания. В соответствии с приказом планируется на постоянной основе в электронном формате передавать налоговым органам информацию о прекращении ранее возникших прав на земельные участки.

Однако в условиях, когда еще не создана методика объективной оценки объектов недвижимости, перекладывать бремя оценки имущества, в том числе при оспаривании кадастровой стоимости объекта, и передачи информации о регистрации прав на недвижимость на физических лиц является весьма спорным. У налоговых органов для этого имеется больше возможностей. Для «обкатки» системы Единого росреестра требуется определенный переходный период. На этот период целесообразно освободить физические лица от начисления пени и налоговых санкций.

На сегодняшний день цель реформирования КНД — это обеспечение синхронизации проводимых изменений от федерального до регионального уровня в соответствии с лучшими традициями, достигнутыми на федеральном уровне. Эта задача еще полностью не решена. Практика показывает, что налогоплательщики, стоящие на учете в инспекциях по месту жительства, воспользоваться декларируемыми на федеральном уровне электронными услугами не всегда могут. Например, физическое лицо, в отличие от юридического, не может получить через личный кабинет подробную информацию о расчете налоговой базы и исчислении налога, сделать сверку расчетов по уплате налогов и определению налоговой задолженности. С этими вопросами он вынужден обращаться в инспекцию ФНС и ждать ответ в течение месяца. С целью улучшения обслуживания налогоплательщиков в инспекциях создаются специально оборудованные операционные залы.

Организация таких залов позволяет налогоплательщикам встать на учет, сдать налоговую декларацию, получить другие услуги. Однако у физических лиц возникают проблемы: записаться на прием к налоговому инспектору необходимо по электронной очереди, но в программу «выбора инспектора» информационная база заложена не совсем четкая. Налогоплательщик — это физическое лицо не всегда может понять, к какому инспектору ему следует записаться. Это увеличивает время ожидания и вызывает недовольство налогоплательщиков.

Совершенствование КНД предполагает не только формулировку целей, задач и мероприятий на федеральном уровне, но и трансляцию их на нижестоящие налоговые органы, поскольку «первичная» КНД осуществляется именно территориальными инспекциями ФНС России. Ежедневно налоговые органы ФНС России работают с огромным массивом данных. В информационной среде ФНС России хранятся и используются сведения о 4,5 млн. юридических лиц, 3,7 млн. действующих индивидуальных предпринимателей и 161,8 млн. физических лиц [1, с. 1]. В территориальных инспекциях ФНС налогоплательщики встают на учет, именно здесь им присваивается идентификационный номер налогоплательщика (ИНН). В информационной системе ФНС их идентификация происходит на основе этого идентификационного номера.

В соответствии с налоговым законодательством ИНН у физического лица и юридического может быть только один и не подлежит изменению. Он для каждого лица индивидуален, то есть он не может повторно быть присвоен другому лицу. Однако, на практике идентифицировать физическое лицо только на основе ИНН не всегда возможно. Практика показывает, что нередки случаи, когда разные физические лица имеют один и тот же ИНН, порою одно и то же физическое лицо имеет несколько ИНН.

Случается, что физическому лицу, впервые встающему на учет и получающему свидетельство как индивидуальный предприниматель, присваивается ИНН, и вместе с этим он вскоре получает уведомление о наличии у него большой суммы налоговой задолженности. В феврале 2018 г. по вопросам, связанным с учетом налогоплательщиков и получения ИНН физическими лицами, было подано в ФНС России 198 жалобы (более 5 % от общего количества жалоб), а по вопросам образования налоговой задолженности — 973 жалобы, или почти 25 %.

Целесообразно было бы и для налогоплательщиков — это физических лиц ввести дополнительный цифровой индикатор, например КПП, как это имеет место в отношении юридических лиц. Встречаются высказывания, что в России следует упразднить ИНН, объединить его и СНИЛС и ввести для каждого человека «единый идентификационный номер» [5, с. 46].

Электронные серверы, которые функционируют на сайте ФНС, рекомендуют налогоплательщикам быть более осмотрительными при взаимоотношениях с контрагентами и советуют юридическим и физическим лицам обращаться к ЕГРЮЛ, ЮГРИП и др., чтобы убедиться в достоверности сведений о легальности бизнеса, проверить их ИНН. В условиях, когда применяемые информационные технологии распознают налогоплательщиков — это физических лиц по их цифровым кодам, особенно важно урегулирование вопросов с ИНН физических лиц. Это имеет важное значение для повышения оценки у граждан результативности КНД, что будет способствовать укреплению доверия между государством и обществом, и как следствие — повышению деловой активности всех членов общества.

Выводы:

КНД налоговых органов обеспечивает эффективное и высокое качество услуг для законного, прозрачного и комфортного ведения бизнеса. Основной направленностью налоговых органов является клиентоориентированное взаимодействие с бизнесом, в том числе путем развития их экстерриториального обслуживания на основе передовых информационных цифровых технологий.

Но существует ряд проблем, которые существуют, которые не позволяют в полной мере оптимизировать функции контроля и надзора. Целесообразно уточнить критерии оценки результативности и эффективности КНД. Одно из основных направлений совершенствования КНД налоговых органов — дальнейшее снижение конфликтности при предоставлении ФНС России государственных услуг налогоплательщикам — это физическим лицам. Создание более комфортной среды для выполнения налогоплательщиками налоговой обязанности и повышения их деловой активности — это необходимое условие ускорения экономического и социального развития Российской Федерации.

Список литературы:

1. Мишустин М. Об итогах работы налоговых органов в 2017 г. Доклад руководителя ФНС на расширенной коллегии ФНС России. 28.02.2018. URL: https: www.nalog.ru (дата обращения: 21.04.2018).
2. Новоселов К. В. Перспективы развития риск-менеджмента в налоговой сфере // Экономика. Налоги. Право. 2017. № 6. С. 29-38.
3. Егоров Д. Акцент на анализ повысит эффективность контрольной работы налоговых органов. 05.04.2018. URL: https: www.nalog.ru (дата обращения: 21.04.2018).
4. Гончаренко Л. И. Устойчивое развитие налоговой системы Российской Федерации в условиях глобальных изменений: монография. М.: Дашков и К°, 2017. 582 с.
5. Цветков В.А., Шутьков А.А., Дудин М. Н., Лясников Н. В. Совершенствование системы налогового администрирования в России // Финансы: теория и практика. 2017. № 6. С. 34-49.