ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

Институты непосредственной демократии во всех странах мира признаны самой доступной формой участия населения в решении важных политических вопросов, поэтому их совершенствования имеет большое значение для развития демократического правового государства. Для повышения эффективности институтов непосредственного участия населения в управлении общественными делами важно четкое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры их проведения и порядке подведения итогов, законодательного определения места и роли в системе конституционного и текущего законодательства тех нормативно-правовых актов, принимаемых путем референдумов . Законодательное закрепление института референдума началось уже на ранних стадиях становления гражданского общества и в конце XIX - начале XX в. под влиянием всенародных опросов в конституциях отдельных западноевропейских стран с появились нормы, предусматривающие возможность обращения к народу при решении не только внутренних, но и отдельных внешнеполитических вопросов [2]. Так, в п. 3 ст. 89 Конституции Швейцарии еще в 1912 было зафиксировано положение, согласно которому для утверждения международных договоров, действующих неопределенный срок или более 15 лет, нужно было проведение общенационального референдума. В последующий период помимо своего традиционного назначения, заключается в утверждении или отклонении законодательных актов, он получил новую функцию - роль арбитра в конфликтных ситуациях между конституционными органами государства [3]. После Второй мировой войны практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран получила дальнейшего развития и совершенствования. Трудно назвать страну, где в 60-80 е гг. ХХ в. референдум не применялся или по крайней мере не рассматривался как механизм влияния избирателей на органы государственной власти при решении важнейших дел. С помощью референдумов прошли демократические трансформации в Греции, Испании, Южной Африке, Бразилии, Чили и тому подобное. Большинство цивилизованных стран активно использует общенародные референдумы для внесения изменений в свои конституции, то есть для решения наиболее важных вопросов общенационального характера. В то же время среди 17 стран Западной Европы только три - Бельгия, Нидерланды и Норвегия - вообще не имеют нормативных положений о референдумах в своих конституциях, а шесть известных своими демократическими традициями стран - Нидерланды, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия, Израиль, ФРГ - никогда не проводили общенародных референдумов [4].

В государственно-правовой теории и практике применения институтов непосредственной демократии понятие «референдум» определяется не всегда одинаково. Иногда он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, что придает ему окончательного и обязательного характера. В других случаях - подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и общими выборами - с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательного корпуса с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательных или иных внутриполитических и внешнеполитических вопросов, а плебисцит определяется как опрос населения с целью установления будущего определенной территории, когда населению, что на ней проживает, предоставляется возможность путем прямого голосования определять, какому государству должна принадлежать территория. . Что касается различий между референдумом и общенародными выборами, то, во-первых, в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, а во время референдума избиратель отвечает «да или нет» на поставленный вопрос, и, во-вторых, выборы непосредственно связаны с представительной демократией, а референдум является институтом непосредственной демократии. Впрочем указанные различия являются относительными и иногда не заметными, поскольку в случаях и с выборами, и с референдумом свое мнение выражает тот же избирательный корпус. Нередко используется та же процедура и тот же порядок подсчета голосов. В конце концов, нередко по результатам проведения референдумов и выборов определяется и сама внутренняя и внешняя политика [1]. Роль референдумов в регулировании общественных отношений определяется исходя из их основные социальные функции. Во-первых, референдум является одним из основных инструментов реализации права народного суверенитета и легитимизации властных решений, осуществляется как путем принятия законов во время референдума, так и путем подтверждения решений органов государственной власти по вопросам, относящимся к исключительной компетенции референдума посредством придания им высокой юридической силы. Определенный уровень легитимизации обеспечивается и при проведении консультативных референдумов, поскольку, по закону, их результаты рассматриваются и учитываются государственными органами при принятии решений. Во-вторых, референдум является одной из основных форм реализации права национального суверенитета в условиях выполнения определённой процедуры и требований закона о общенациональных референдумов, гражданам, которые являются представителями определенной нации и народности имеют право инициировать проведение того или иного референдума по вопросам, ' связанных с конституционным регулированием их национальных прав и свобод. В-третьих, референдум является одним из способов формирования общественного мнения, имеет мощный плыл на определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. В-четвертых, в условиях демократического общества референдум может быть использован народом как противовес решениям органов государственной власти и местного самоуправления, не удовлетворяют интересы граждан [5].

Не случайным является тот факт, что в некоторых нормативных актах зарубежных стран референдум определяется не иначе, как народный (ст. 75 Конституции Италии) или всенародный (ст. 921 Конституции Испании) акт и непосредственно ассоциируется с выборами, голосованием или опросом. Так, в ст. 75 Конституции Италии говорится, что вынесена на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовали большинство тех, кто имеет на это право и если предложение набрало большинство голосов, признанных действительными [7]. Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия важных нормативно-правовых актов и политических решений является достоянием не какой-то нации или народа, а всего человечества. Этот институт демократии имеет общечеловеческую ценность, поэтому использование в РФ зарубежного опыта законодательного закрепления и проведения референдумов в разных сферах общественной жизни является необходимым этапом развития правового государства. В то же время место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Несмотря на широкое использование референдумов в практике государственного строительства Испании, Италии, США и других стран мира, отношение к ним со стороны различных слоев общества всегда было и остается неоднозначным, что объясняется возможностью злоупотребления непосредственным волеизъявлением граждан в пользу правящих политических сил. Эта возможность является незначительной из-за прозрачности процедур и широкое освещение в средствах массовой информации, но все же существует. Правящие силы некоторых западных стран видят в институте референдума угрозу института парламентаризма, опасность замены власти «цивилизованного» парламента властью «невежественного» толпы. Противоречивость в отношении референдума со стороны различных слоев общества объясняется тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность и привлекательность, он не всегда знаменовал успехи прогрессивных сил.

В некоторых случаях референдумы заканчивались принятием не совсем прогрессивных законов или решений, а также применялись как демократическое прикрытие официальных недемократических акций. Причинами сдержанного отношения отдельных слоев населения к референдуму: [7]. Мнение, что референдум может выступать в качестве дестабилизирующего фактора в обществе, способствовать ускоренному расслоению и противопоставлению различных составляющих общества друг другу, порождать дополнительную нагрузку на парламентскую систему ситуации. Для многих политических партий, отмечают западные ученые ст. Бергланд и Дж. Боард, участие в референдумах с политической точки зрения намного рискованным и дорогим мероприятием, чем участие в общих выборах, регулярно проводятся в стране [8].

Представление о референдумах, как о средстве повседневной совершенствования общественных отношений, а не способ радикальных изменений существующей политической системы, подготовки и проведения существенных политических реформ. Отдавая должное институтам прямой демократии в США и западноевропейских странах и считая, что они способствуют привлечению большого количества людей к избирательному процессу, некоторые западные политологи и социологи подчеркивают, что большинство американцев рассматривают прямые демократические процессы вовсе не как радикальные меры, направленные на глубинные изменения основного или «базового характера американской формы правления», а как рутинные, умеренные меры, направленные на совершенствование системы представительных органов власти [9].

3. Мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы и на первом месте демократических преобразований должны стоять не популизм, а профессионализм. Согласно опросам общественного мнения, большая часть населения США предпочитает на федеральном уровне представительным органам и институтам представительной демократии перед референдумом и другими формами непосредственной демократии. Совсем другая картина складывается на уровне штатов. Здесь граждане в подавляющем большинстве случаев выражают желание и готовность непосредственно участвовать в решении политических, социальных и экономических вопросов, чем поручать их решения представительным органам власти.

Аналогичный настроение сохраняется не только в США, но и среди населения некоторых стран Западной Европы. Оппоненты референдумов утверждают, что представители народа в органах государственной власти и местного самоуправления могут более квалифицированно, тщательно и объективно решать конфликтные ситуации, находить компромиссы, принимать более взвешенные решения, чем это можно сделать народным целом на референдуме. Кроме того, по мнению оппонентов, по своей природе референдумы не могут обеспечить принятие решений в интересах меньшинства. И наконец, систематическое использование референдумов отвлекает законодателей от принятия важных решений, дестабилизирует работу представительных институтов, которые должны продуктивно работать в направлении законотворческой деятельности [10].

4. Мнение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно расти влияние олигархических кланов на результаты голосования и на сам избирательный процесс. Некоторые американские исследователи отмечают, что деньги сами по себе не всегда играли решающую роль при выборе или всенародных опросов, однако влияние крупных, к тому же рационально потраченных средств на предвыборную рекламу и другие избирательные технологии нельзя недооценивать. Поэтому в целях ограничения влияния финансовых капиталов на институты непосредственной демократии, включая референдум, необходимо ограничить денежные расходы как со стороны государственных органов, так и со стороны частных лиц [11]. Вместе с указанными причинами противоречивого или сдержанного отношения избирателей к референдуму есть и другие причины, в частности, понимание сложности правотворческого процесса на национальном уровне, требует специальных знаний и соответствующей подготовки от участников этого процесса; значительные затраты на подготовку и проведение референдумов и плебисцитов, возлагаемые на налогоплательщиков; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан по государственно-правовых событий, происходящих на национальном уровне, чтобы быть активными участниками политических процессов. Анализ факторов, обусловливающих неоднозначное и противоречивое отношение разных слоев населения к референдуму, позволяет глубже понять не только его социальную природу и характер, а также его место и роль в системе институтов демократии, реальные возможности влияния референдума на конкретное политическое и социальную среду. Кроме того, такой анализ позволяет избежать крайностей в оценке значения референдумов, дает возможность определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе или, наоборот, препятствуют этому процессу.

Итак, референдум в любой стране мира будет эффективным только при поддержке широкими слоями населения; если будет четко выраженную социальную цель; если общественное мнение не будет дезориентирован псевдодемократическими лозунгами и призывами; и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и другие условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Список литературы:

1. Великий енциклопедичний юридичний словник / за ред. Ю. С. Шемшученка. – К., 2007.
2. Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демократии / В. Ф. Коток. – М., 1964. – С. 20–22.
3. Современное буржуазное государственное право: Критические очерки. Т. 2: Основные институты; отв. ред. В. А.Туманов. – М., 1987. – С. 203
4. Конституция итальянской Республики // Конституционное законодательство зарубежных стран: хрестоматия / сост. В. А. Рияка, К. А. Закоморна. - М., 2007. - С. 60-93.
5. Современное буржуазное государственное право: Критические очерки. Т. 2: Основные институты; отв. ред. В. А.Туманов. – М., 1987. – С. 203–211.
6. Berglund St. Managing Public Opinion / St. Berglund, J. Board // The Referendum in Sweden. Adrhus, 192. – Р. 1.
7. Cronin Th. Direct Democracy: The Politics of the Initiative, Referendum and Recall / Th. Cronin. – Cambridge, 1989. – P. 617.
8. Direct Democracy: The Politics of the Initiative, Referendum and Recall / Th. Cronin. – Cambridge, 1989. – P. 1–24.
9. Direct Democracy: The Politics of the Initiative, Referendum and Recall / Th. Cronin. – Cambridge, 1989. – Р. 9.