НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАДИИ НАЗНАЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ

Аннотация. В статье рассматриваются теоретические и практические аспекты законодательного регулирования административного приостановления как вида наказания. В ходе изучения вопроса анализируются основные проблемы и актуальные вопросы, возникающие в ходе правоприменительной деятельности.

Предмет исследования – нормативно-правовая регулирование порядка реализации наказания в виде административного приостановления деятельности, а также практика и особенности его применения.

Методы исследования – системное применение диалектико-материалистического подхода, метода системного анализа и нормативно-правового метода.

Новизна исследования. Автор выявляет основные проблемы и актуальные вопросы, возникающие в ходе реализации на практике норм законодательства об административных правонарушениях на стадии назначении  наказания в виде административного приостановления деятельности.

Выводы исследования. Автор полагает, что ввиду указанных основных проблем реализации наказания в виде административного приостановления деятельности целесообразно внесение изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: административное правонарушение, административное приостановление деятельности, возбуждение дела об административном правонарушении.

В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона № 45-ФЗ [1] сложившаяся к указанному периоду система административных наказаний была дополнена новым видом административного наказания – административным приостановлением деятельности (ст. 3.12. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [2].

С даты внесения статьи 3.12 в КоАП РФ прошло более десяти лет, однако, правоприменительная деятельность в указанной сфересвидетельствует о наличии неурегулированных вопросов, а также подтверждает наличие существенных противоречий в законодательном регулированиипо данному вопросу.С учетом положения ст. 3.12. КоАП РФ, административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности следующих субъектов (объектов, действий):

- лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица,

- юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков,

- агрегатов, объектов, зданий или сооружений,

- отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг,

- приостановление осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Исходя из анализа действующего законодательства, порядок реализации наказания в виде административного приостановления включает следующие основные стадии:

- фиксация факта совершения правонарушенияпутем оформления протокола об административном правонарушении;

- назначение наказания в виде административного приостановления деятельности путем вынесения постановления по делу об административном правонарушении;

- исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Поскольку стадия назначения административного приостановления является основной (центральной) стадией процесса реализации наказания в рамках настоящей статьи целесообразно рассмотрение основных проблем и вопросов указанной стадии.

Приступая к рассмотрению основных проблем стадии назначения наказания в виде административного приостановления деятельности путем вынесения постановления по делу об административном правонарушении, необходимо отметить следующее. Коренное изменение порядка назначения наказания в виде административного приостановления деятельности было мотивировано стремлением минимизации злоупотреблений со стороны должностных лиц органов, уполномоченных ранее законодателем на применение такого наказания.

В связи с указанной проблемой российскими правоведами предлагались различные решения. Например, согласно позиции Д.С. Дубровского, необходимо и достаточно было принятия мер по усилению контроля за указанными должностными лицами [3. с. 54]. При этом в результате введения преимущественно судебного порядка назначения административного приостановления законодатель достиг своей цели, но есть и обратная сторона указанной реформы – существенно усложнена и, соответственно, увеличена по сроку процедура приостановления деятельности.

Так, согласно Сводным статистическим сведениям о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей (без военных судов) за 2007 год (форма № 1-АП «Отчет о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях) [4], за 2007 год было рассмотрено 27 825 дел, по которым применено административное наказание в виде приостановления деятельности, в т.ч. в отношении в отношении юридических лиц – 20 339 дел.

За аналогичный период 2017 года [5] указанный показатель снизился до 13 340 дел. Более того, статистика применения указанного вида наказания должностными лицами уполномоченных государственных органов свидетельствует о снижении показателей в десятки и сотни раз.

Учитывая расширение сферы применение нормы ч. 1 ст. 3.12. КоАП РФ на протяжении почти пятнадцатилетнего периода действия, ввиду многократного внесения изменений (тринадцать раз), эти показатели в 2017 году должны в разы превышать аналогичные статистические данные за 2007год.

Также следует отметитьсубъективные сложности рассмотрения указанной категории дел. С учетом ранее действовавшего порядка назначения приостановления деятельности, должностные лица государственных органов, осуществляющих указанные полномочия, имели немалый опытв соответствующей сфере и способность быстрой оценки рисков, возникающих в связи с совершением каждого конкретного правонарушения, а также познания в вопросах устройств объектов, подлежащих приостановлению.

В свою очередь, никоим образом не умаляя авторитет и компетентность судей российской судебной системы, ввиду отсутствия у них опыта работы в соответствующих контрольно-надзорных органах в выносимых ими административных постановлениях отсутствует достаточная для оперативного и беспрепятственного исполнения информация, что, по сути, также приводит к проблемам на стадии исполнения судебного постановления.

В том числе по указанной причине судебными органаминазначается наказание, не отвечающее целям административного приостановления деятельности, - как например, в случаях приостановления деятельности организации в целом, в то время как цель наказания достигается ограничением эксплуатации только конкретного здания или участка, в месте нахождения которых имело место нарушение.

Указанные выше недостатки являются закономерным следствием нового порядка реализации указанного вида административного наказания и не могут быть устранены путем внесения изменений в законодательные акты, их минимизации может способствовать только наработка многолетнего практического опыта устоявшихся судебных постановлений.

Не останавливаясь в рамках настоящей статьи на всех специфичных особенностях приостановления деятельности как вида административного наказания, следует согласиться с позицией Д.Н. Рыжкова [6. с. 245] об уникальности административного приостановления деятельности как меры административной ответственности.

В частности, уникальность  приостановления деятельности заключается в законодательном закреплении оснований его применения в качестве административного наказания как в качестве санкций в соответствующих составах административных правонарушений, так и путем установления случаев ее применения в формулировке нормы ст. 3.12. КоАП РФ.

Применение наказания в виде административного приостановления деятельности возможно исключительно с учетом конкретного состава административного правонарушения (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ), установленного в 52 составах КоАП РФ. Между тем, анализ санкций норм указанных статей КоАП РФ, свидетельствует о наличии правового пробела в виде отсутствия законодательно установленного минимального срокаадминистративного приостановления деятельности хозяйствующего субъекта.

Отсутствие минимального срока указанного административного наказания оставляет разрешение указанного вопроса за правоприменителем, в связи с чем на практике это зачастую влечет назначение административного наказания лицу, совершившему административное правонарушение без квалифицирующих признаков, на более продолжительный срок, по сравнению с совершившим правонарушение при наличии квалифицирующих признаков.

Последствия временного прекращения деятельности для каждого из хозяйствующих субъектов являются существенными, а несоответствие назначенного наказания совершенному деянию по причине, в т.ч. отсутствия законодательно установленных сроков, несомненно, усугубляет положение правонарушителей, подвергшихся указанному наказанию.

В связи с указанным, данный пробел, несомненно, должен быть устранен путем внесения в санкцию каждой из более пятидесяти административно-правовых норм КоАП РФ, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности, минимального срока указанного наказания.

Ну и, конечно, нельзя не отметить проблемы, связанные с нарушением процессуальных сроков на стадии вынесения постановления по делу об административном правонарушении с назначением наказания в виде приостановления деятельности. Согласно ч. 5 ст. 29.6. КоАП РФ, срок рассмотрения дел об административных правонарушениях, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, составляет не более 7 суток с даты фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. В соответствии с редакцией КоАП РФ, действовавшей ранее, указанный срок составлял 5 суток, но ввиду множества допускаемых нарушений Федеральным законом № 242-ФЗ [7] указанный срок был продлен до 7 суток.

Между тем, продление срока рассмотрение дела не сняло проблему – до сих пор судебными органами нарушается норма ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ [8, 9, 10]. В таком случае нарушается срок временного запрета деятельности и хозяйствующий субъект продолжает эксплуатировать объекты.

Аналогичная ситуация имеет в правоприменительной деятельности при возвращении судьей материалов дела должностному лицу для устранения каких-либо недостатков.

Кроме того, следует обратить внимание на следующее. Статьей 32.12 КоАП РФ предусмотрена обязанность немедленного исполнения постановления о применении  наказания в виде административного приостановления деятельности, а также определен субъект указанной обязанности - судебный пристав исполнитель.

Между тем, на практике передача вынесенного постановления в соответствующее подразделение Федеральной службы судебных приставов зачастую задерживается судебными органами, в связи, с чем к дате появления у должностного лица Федеральной службы судебных приставов фактической возможности исполнения судебного акта сроки административного приостановления деятельности уже могут истечь.

Таим образом, в целях обеспечения оптимизации сроков реализации наказания в виде административного приостановления деятельности необходимо внесение следующих изменений в КоАП РФ:

«Статья 29.14. Направление постановления об административном приостановлении деятельности

Постановление судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание в виде административного приостановления деятельности направляется судебному приставу – исполнителю немедленно после вынесения такого постановления.».

На основании анализа правовых норм, регулирующих порядок реализации административного наказания в виде приостановления деятельности следует вывод о наличии разнообразных процессуальных проблем порядка их применения. Часть указанных проблем может быть разрешена путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство, регулирующее порядок назначения административного приостановления деятельности, другие – путем наработки многолетнего практического опыта устоявшихся судебных постановлений.

Учитывая небольшой опыт функционирования института административного приостановления деятельности, можно признать, что современное российское административное законодательство, находится в стадии последовательного развития, и претендует на дальнейшее совершенствование.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 09.05.2005 № 45-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации //Собрание законодательства РФ. - 09.05.2005. - № 19. - Ст. 1752.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.10.2018) //Собрание законодательства РФ. - 07.01.2002. № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
3. Дубровский Д.С. Проблемы применения временного запрета деятельности и назначения административного приостановления деятельности //Административное право. – 2008. - № 1.- С. 53-60.
4. Сводные статистические сведениям о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей (без военных судов) за 2007 год (форма № 1-АП «Отчет о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями  дел об административных правонарушениях) [Электронный ресурс]// http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=847.
5. Основные статистические показатели деятельности судов общей юрисдикции за 2017 год [Электронный ресурс] // https://docviewer.yandex.ru/view/0/?*=6%2FkL9b4zgaS0T3%2BKVnf%2FSvBK9yR7InVybCI6InlhLWJyb3dzZXI6Ly80RFQxdVhFUFJySlJYbFVGb2V3cnVFSjFmNTN1OWF5Tl9SeE9hX1BNeFJ3dTZtVW9yaWZHZXJQeGtoaWtSUk04eXhYSHF4enRSSC05TDhKRXV0Q05YM0lGSVpGQUFFWDBDWXF0Vl9GU05YQ2hualdqQktOeXZESFdRNXVFYS1uUkpOOGZqeFpVR1drRklmX2JycjNISVE9PT9zaWduPTJZQUEyZ2FzT1JCZ0R1R3RBR2RmY0JzMHE4UzQ1UXhjSVNzYklqMExGTWs9IiwidGl0bGUiOiJPc25vdm55ZV9vcGVyX3Bva2F6YXRlbGlfMjAxNy54bHMiLCJ1aWQiOiIwIiwieXUiOiIzNTQ2NzQ0MzUxNDkwNDUwNTM2Iiwibm9pZnJhbWUiOmZhbHNlLCJ0cyI6MTU0MjEzMzEzMjY0M30%3D.
6. Рыжков Д.Н. Об уникальности административного приостановления деятельности как меры административной ответственности //Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2018. - № 2. - С. 241-251.
7. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ(ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018) //Собрание законодательства РФ. - 25.07.2011. - № 30 (ч. 1). -  ст. 4590.
8. Постановление Верховного Суда РФ от 02.10.2017 № 70-АД17-1 [Электронный ресурс] //Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
9. Постановление Верховного Суда РФ от 02.10.2017 № 56-АД17-20 [Электронный ресурс] //Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
10. Постановление Верховного Суда РФ от 28.08.2017 № 48-АД17-9 [Электронный ресурс] //Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсультантПлюс.