НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕХАНИЗМА МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ БЕЖЕНЦЕВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Аннотация. B статье рассмотрен вопрос закрепления в актах международного права обязанности принимающего государства обеспечить мерами правовой и социальной поддержки беженца. Особое внимание уделено основному источнику, раскрывающему основополагающие аспекты правового положения беженцев в Европейском Союзе, Конвенции о статусе беженцев 1951 года.

Ключевые слова: беженцы, Европейский союз, правовой статус, международно-правовая защита, конвенция.

Первым официальным документом в области межгосударственного сотрудничества по вопросам защиты беженцев следует считать Резолюцию «по русским беженцам», принятую 26 февраля 1921 года Советом Лиги Наций, в рамках конференции по защите беженцев. [1]

Следующим шагом в развитии указанной выше области является подписание в июле 1922 года Положения «о получении удостоверений личности для русских беженцев, согласно которому удостоверение являлось одновременно и удостоверением личности и проездным документом, действительным в течении одного года. [6]

31 мая 1924 года принято аналогичное Положение «об удостоверении личности армянских беженцев». Отличием введенного данным положением удостоверения от предыдущего являлось то, что оно дополнено рекомендацией о предоставлении специального разрешения беженцу на возвращение в страну, выдавшую документ. [5]

В Женеве 12 мая 1926 года на конференции было подписано Соглашение «о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам, о дополнении и внесении изменений в соглашения от 5 июля 1922 года и 31 мая 1924 года». [12] Согласно п. 3 данного соглашения, конференцией был одобрен «принцип вклеивания возвратных виз в удостоверения личности для беженцев, покидающих страну, на том условии, что правительства имеют право в особых случаях делать изъятия из этого принципа». [12]

30 июня 1928 г. на конференции по вопросам русских и армянских беженцев, созванной в Женеве, было подписано, Соглашение «о правовом статусе русских и армянских беженцев». [13] По сравнению с предыдущими соглашениями правовое положение русских и армянских беженцев в данном международно-правовом акте было определено более четким образом. Во-первых, акт содержал рекомендации по учреждению самостоятельных внутригосударственных служб помощи беженцам. Во-вторых, документ закреплял за упомянутыми категориями определенные права и преимущества, предоставляемые им на территории государства вне зависимости от принципа зависимости. В-третьих, соглашение рекомендовало «чтобы меры по высылке иностранцев или осуществлению других подобных действий против них не принимались или откладывались в отношении русских и армянских беженцев в тех случаях, когда заинтересованное лицо не в состоянии прибыть в соседнюю страну обычным путем». [13]

30 июня 1928 года в Женеве также было подписано Соглашение «о распространении на другие категории беженцев мер, установленных в пользу русских и армянских беженцев». Согласно п. 1 данного соглашения «меры, принятые в пользу русских и армянских беженцев в силу Соглашений от 5 июля 1922 г., 31 мая 1924 г. и 12 мая 1926 г. распространяются на турецких, ассирийских, ассиро-халдейских и ассимилированных беженцев». [14]

28 октября 1933 года участниками Лиги Наций в Женеве была подписана Конвенция «о международном статусе беженцев», [10] зарегистрированная в Секретариате в 1935 году в соответствии со ст. 20 Конвенции в день ее вступления в законную силу. «Это соглашение стало моделью будущих международных документов. Конвенция объединила предыдущие соглашения и включила в себя всеобъемлющие положения по таким вопросам, как личный статус, занятость, социальные права и образование». [6]

В 1936 году было принято временное Соглашение «о статусе беженцев из Германии», которое с 1938 года, после доработки, стало называться Конвенцией. В целом положения этой конвенции аналогичны положениям Конвенции 1933 года. Однако, «следует выделить главы 4-10 Конвенции 1938 года, в которых были изложены основные правила обращения с беженцами, включая административные меры по невысылке беженцев на территорию, с которой они прибыли, а также основные права беженцев в стране убежища: право на правосубъктность, право на труд, право на социальную помощь и попечение, право на образование и профессиональную подготовку». [6] В том числе данным международно-правовым актом было регламентировано временное пребывание (резиденция) беженцев, если отсутствовала возможность принять их на постоянной основе; беженцам предоставлялось также право передвижения по территории принимающего государства. [3]

В 1939 году был принят Протокол, который распространил положения Конвенции на беженцев, выезжавших из Австрии. [6]

Соглашения 1922-1939 годов стали фундаментом ныне действующего права беженцев. Следует отметить, что в этих документах сформулированы положения, которые нашли свое отражение и в последующих соглашениях о защите беженцев, в том числе и в Конвенции 1951 года.

Сегодня международно-правовая защита прав беженцев зиждется в основном на трех столпах: Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04 ноября 1950 года, [8] Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 года, [9] Протоколе о статусе беженцев от 31 января 1967 года. [1]

Прежде всего, обратимся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и дополнительным Протоколам к ней.

Образцом для Европейской конвенции служит Всеобщая декларация прав человека 1948 года. [7] Однако, в последней было закреплено право на получение убежища (ст. 14): «Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем». [7] В Европейской конвенции же содержатся практически все упомянутые в Декларации гражданские и политические права, но за исключением права на получение убежища. По мнению А. Нуссберга, с чем мы считаем необходимым согласиться, в этом вопросе Конвенция намеренно оставляет пробел.  [4]

В связи с вышеизложенным, считаем актуальным нижеследующее предложение, взятое из правоприменительной практики ЕСПЧ, касающейся проблем беженцев. Согласно устоявшейся правоприменительной практике Суда государства - участники Конвенции «самостоятельно устанавливают право на въезд, поселение и условия выдворения иностранцев в соответствии с предписаниями международного права и правилами международных договоров». [15] Для прояснения своей позиции Суд констатирует, что право на получение убежища не содержится ни в самой Конвенции, ни в дополнительных Протоколах к ней.  [16]

Европейский Суд развил всеобъемлющую концепцию по защите прав беженцев, которая в основном опирается на:

- ст. 2 Конвенции (право на жизнь),

- ст. 3 (запрет пыток и бесчеловечного обращения)

- ст. 8 (право на уважение частной и семейной жизни). [17]

Необходимо отметить, что правовая основа подобной защиты представляется непрочной, тем более, если принимать во внимание то, что пункт 1f статьи 5 Европейской конвенции позволяет производить «законное задержание или заключение под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче», без каких-либо особых ограничений. Кроме того, к правилам справедливого судебного разбирательства, согласно ст. 6 Конвенции, на меры в отношении беженцев не применяются, так как права беженцев не подпадают под определение гражданских прав, необходимых для применения Конвенции. [8]

Защитная система Конвенции была позднее улучшена, но лишь в двух областях.

«В 1963 году в Четвертый дополнительный протокол к Конвенции был включен запрет коллективной высылки иностранцев, защитное действие которого является центральной темой общественных обсуждений, касающихся планируемого перемещения беженцев из Европы в Северную Африку. Однако к этому протоколу присоединились лишь 43 из 47 государств - участников Конвенции, и именно Греция и Турция не ратифицировали его. Второе улучшение касается включенных в статью 1 Седьмого дополнительного протокола «процедурных гарантий в случае высылки иностранцев». Седьмой дополнительный протокол также не был ратифицирован рядом государств - участников Конвенции, в том числе Турцией, Германией, Нидерландами и Великобританией». [4]

28 июля 1951 года была принята Женевская Конвенция о статусе беженцев, вступившая в законную силу в 1954 году. «Данная Конвенция изначально была призвана регулировать эмиграцию из Европы, а не иммиграцию в Европу. Она касалась причин эмиграции, имевших место до 1 января 1951 года, и ее действие ограничивалось только беженцами из Европы». [4] Это временное и территориальное ограничение было ликвидировано лишь в 1967 году принятием соответствующего протокола, который к настоящему времени ратифицирован 146 государствами.  [11]

Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, позволил универсально применять нормы Конвенции 1951 г. без временных и географических ограничений при любых обстоятельствах вынужденного перемещения людей с пересечением международных границ (ч. ч. 2 и 3 ст. I Протокола 1967 г.). [11]

Следует согласиться с тем, что важность Конвенции «в правовом плане заключается в том, что она определила базовые стандарты, которые могут стать основой для принципиальных действий. Политическая ценность данного международного документа состоит в том, что она установила поистине универсальные рамки, в которых государства могут сотрудничать и разделять ответственность, возникающую в связи с вынужденными перемещениями людей». [2]

По нашему мнению Конвенция 1951 года стала основой стандартов обращения с беженцами, вобрав в себя ключевые принципы режима защиты беженцев.

Женевская конвенция содержит в себе три наиболее важные, на наш взгляд, правовые гарантии. К ним относятся:

- запрет принудительного возвращения беженцев в страну, из которой они бежали, до выяснения их статуса (статья 33), причем это право уже обрело статус международно-правового обычая,

- запрет уголовного и административного преследования беженца по причине нелегального въезда или нелегального пребывания (пункт 1 статьи 31),

- запрет дискриминации (статья 3). [9]

Кроме этого, механизм международно-правовой защиты беженцев согласно Конвенции включает в себя обеспечение соблюдения основных прав человека, подвергающихся особой опасности в ситуациях, в которых оказываются беженцы, а именно права на жизнь, права на свободу и личную безопасность, права не подвергаться пыткам и другим видам жестокого или унижающего обращения, дискриминации, права на получение самого необходимого для выживания (пищи, крова, медицинской помощи) и, наконец, на более поздних этапах, права на самообеспечение (средства к существованию, образование, доступ к услугам здравоохранения). [9]

Некоторые авторы считают, что Женевская конвенция не содержит всеобъемлющей защитной концепции, что, по нашему мнению, представляется обоснованным.

Во-первых, «Женевская конвенция не содержит права на въезд в государство. Сфера ее защитного действия начинается лишь с пребывания беженца в государстве-участнике. Дискуссионным представляется вопрос, возможно ли вывести из общего смысла Женевской конвенции запрет на силовое предотвращение пересечения государственных границ беженцами». [4]

Во-вторых, «она распространяет свое действие на государственное преследование в относительно ограниченном объеме. В этот список не включены половая принадлежность, возраст, инвалидность, сексуальная ориентация, преследование со стороны негосударственных организаций, непригодные для жизни условия окружающей среды и гражданские войны». [4]

Таким образом, формирование современного механизма международно-правовой защиты беженцев берет свое начало в ХХ в. Основополагающие документы в этой области, ставшие фундаментальной основой действующего на сегодняшний день права, были приняты Лигой наций.

В 50-х годах ХХ в. членами Европейского Союза были приняты акты, регламентирующие социально-провой и политический аспект правового положения беженцев, сохранившие свою юридическую силу и в XI в. Следует отметить, что Конвенция 1951 г. заложила начало формирования единого подхода в отношении беженцев, что послужило основанием для развития единой системы их правовой и социальной поддержки.

Европейская система поэтапно реформировалась с точки зрения соответствия международно-правовым стандартам. Ее постоянная систематизация и обновление норм, регулирующих статус беженцев в Европе, неоднократно позволяли странам справляться с давлением со стороны мигрантов. Однако остается много не разрешенных правовых вопросов, касающихся механизма защиты беженцев, что наталкивает на мысль о необходимости создания нового единого для Европейского Союза акта, который позволил бы вывести европейскую политику на более высокий уровень.

Список литературы:

1. Егоров С.А. «Международное право: Учебник». М.: Статут, 2015. 848 с.
2. Изотова Е.Н. К вопросу об актуальности женевской Конвенции «о статусе беженцев» 1951 года // Административное право и процесс. 2016. №10. С.79-82.
3. Международное право: учебник / Б.М. Ашавский, М.М. Бирюков, В.Д. Бордунов и др. 5 изд. М.: Статус, 2014. 1087 с.
4. Нуссбергер А. Судьбы беженцев: между политикой и международным правом. О правоприменительной практике Европейского суда по правам человека в сфере ответственности государств в вопросах прав беженцев // Международное правосудие. 2016. №4. С. 62 - 76.
5. Потапов В.П. Беженцы и международное право. М.: Международные отношения, 1986. 103 с.
6. Сарашевский Ю. Роль Лиги наций в формировании права беженцев // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. №1. С. 33-36.
7. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1995. N 67.
8. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950), (с изм. от 13.05.2004) // «Собрание законодательства РФ», 08.01.2001, №2.
9. Конвенция о статусе беженцев (заключена в г. Женеве 28.07.1951) // Бюллетень международных договоров. 1993. N 9.
10. Конвенция о международном статусе беженцев (заключена в г. Женеве 28.10.1933). Доступ из СПС КонсультантПлюс.
11. Протокол о статусе беженцев, принятый (подписан в г. в Нью-Йорке 31.01. 1967). Доступ из СПС КонсультантПлюс.
12. Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам, о дополнении и внесении изменений в соглашения (заключено в г. Женеве 1926). URL: http://hrlibrary.umn.edu/russian/asylum/Rlnations1.1.html (дата обращения 01.10.2018).
13. Соглашение о правовом статусе русских и армянских беженцев, инициатором принятия которого выступил Верховный комиссар (заключено в г. Женеве 30.06.1928). Доступ из СПС КонсультантПлюс.
14. Соглашение о распространении на другие категории беженцев мер, принятых в пользу русских и армянских беженцев (заключено в г. Женеве 30.06.1928). Доступ из СПС КонсультантПлюс.
15. Постановление ЕСПЧ от 28 мая 1985 года по делу "Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Великобритании" [Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. Great Britain] (жалоба N 9214/80, 9473/81, 9474/81), A94, § 67; Постановление ЕСПЧ от 21 октября 1997 года по делу "Бужлифа против Франции" [Boujlifa v. France], (жалоба N 25404/94), Reports 1997-VI, § 42. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
16. Постановление ЕСПЧ от 30 октября 1991 года по делу "Вилвараджа и другие против Великобритании" [Vilvarajah u.a. v. Great Britain], (жалоба N 13163/87, 13164/87, 13165/87, 13447/87, 13448/87), A215, § 102; Постановление ЕСПЧ от 2 сентября 1998 года по делу "Ахмед против Австрии" [Ahmed v. Austria] (жалоба N 22954/93), Reports 1998-VI, § 38. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
17. Постановление ЕСПЧ (Большая палата) от 5 октября 2000 года по делу "Маауйя против Франции" [Maaouia v. France] (жалоба N 39652/98), Reports 2000-X, § 40; Постановление ЕСПЧ от 16 апреля 2002 года по делу "Пенафиель Сальгадо против Испании" [Penafiel Salgado v. Spain] (жалоба N 65964/01); Постановление ЕСПЧ от 8 января 2004 года по делу "Сардинас Альбо против Италии" [Sardinas Albo v. Italy] (жалоба N 56271/00). Доступ из СПС КонсультантПлюс.