САНКЦИОНИРОВАНИЕ ПРОКУРОРОМ РЕШЕНИЯ НАЛОГОВОГО ОРГАНА В ПОРЯДКЕ СТАТЬИ 77 НК РФ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов при проведении прокурором проверок в самых различных сферах законодательства осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 №2202-1 (далее - Закон о прокуратуре), то есть по общим правилам - при однотипном объеме полномочий прокурора и мерах прокурорского реагирования, установленных в Законе о прокуратуре. Очевидно то, что в зависимости от правового регулирования конкретной сферы правоотношений, разнородного характера допускаемых нарушений, будут различаться методика и тактика проведения общенадзорных проверок [1, с. 112].

Однако некоторые направления прокурорского надзора, к которым относится и надзор за исполнением налогового законодательства, имеют свои особенности, которые устанавливаются законодательными актами соответствующей отраслевой принадлежности.

Так, стоит только упомянуть, что Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от возлагает обязанности на прокурора в даче согласия органам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на проведение внеплановых выездных проверок, а также формирование единого ежегодного сводного плана проведения проверок; Федеральный закон от 23.06.2016 №182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» предоставляет право органам прокуратуры при осуществлении профилактики правонарушений пользоваться полномочиями субъекта профилактики правонарушений; статьей 42 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» определено, что в случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, если данные нарушения не были устранены в срок, уставленный представлением, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, к числу которых отнесены Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Особенность прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства устанавливается статьей 77 НК РФ, предусматривающей необходимость получения налоговым органом санкции прокурора на арест имущества организации – налогоплательщика (плательщика сборов, страховых взносов) или налогового агента в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов.

В Законе о прокуратуре не закреплены полномочия прокуроров по санкционированию решений. Такой вид правовых актов прокурорского надзора, как «санкция», в статутном законе текстуально не упоминается.

Вместе с тем статьей 3 Закона о прокуратуре определено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Указанная отсылочная норма в части полномочий прокурора, которые могут быть установлены «другими федеральными законами» оценивается положительно, поскольку сглаживает ситуацию при которой федеральным законодательством установлены компетенция и полномочия прокурора, не упомянутые в Законе о прокуратуре.

Вместе с тем, представляется, что расширение полномочий прокурора, предусмотренными другими федеральными законами, является актуальнейшей проблемой прокурорской деятельности, поскольку указанное ведет к противоречивости законодательства, законодательной нестыковке в предмете надзора и его пределах, несоответствия положений Закона о прокуратуре в части установленного закрытого перечня полномочий (статьи 22, 27), не имеющих отсылочных норм.

Возвращаясь к полномочию прокурора по санкционированию решений, любопытным представляется сравнительно-правовой анализ источников законодательства стран ближнего зарубежья, регулирующих полномочия прокурора.

Так, в Законе Республики Беларусь от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре» (Закон о прокуратуре Республики Беларусь) порядку дачи санкции прокурором и его полномочиям на дачу санкции посвящена целая глава (Глава 9 Закона о прокуратуре Республики Беларусь). Нормы указанной главы предусматривают дачу прокурорами санкции на проведение процессуальных и иных действий или оперативно-розыскных мероприятий в случаях, предусмотренных законодательными актами. Санкция либо отказ в ее даче оформляются прокурором в виде резолюции на постановлении (ином документе) о проведении действий (мероприятий), скрепляемой печатью соответствующей прокуратуры. В резолюции об отказе в санкции указываются мотивы, по которым принято такое решение (статьи 36-37 Закона о прокуратуре Республики Беларусь). [2].

В статье 27 Закона о прокуратуре Республики Беларусь, посвященной полномочиям прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства, указано, что прокурор, в том числе вправе осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательными актами. Указанное вполне соотносится с положениями статьи 54 Налогового кодекса Республики Беларусь, в которой указано, что арест налогового органа находящегося в жилище имущества физического лица производится по постановлению о наложении ареста на имущество с санкции прокурора.

В отличие от Закона о прокуратуре Республики Беларусь, в котором санкция прокурора рассматривается как полномочие, с точки зрения правового закрепления «санкции» прокурора интерес представляет собой анализ Закона Республики Казахстан от 30.06.2017 № 81-VI «О прокуратуре» (далее – Закон о прокуратуре Республики Казахстан).

Так, в главе 5 Закона «Правовые акты прокуратуры», статьей 23 Закона о прокуратуре Республики Казахстан устанавливается система правовых актов прокуратуры: актов прокурорского надзора (протест, санкция, указание, представление, постановление), актов прокурорского реагирования (ходатайство, заявление, обращение, разъяснение закона), актов, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры (приказы, распоряжения, положения, инструкции, регламенты и другие). [3]

Таким образом, в Законе о прокуратуре Республики Казахстан «санкция» прокурора рассматривается не как полномочие прокурора, а как правовой акт (акт прокурорского надзора), которому посвящена отдельная статья закона.

Статьей 25 Закона о прокуратуре Республики Казахстан установлено, что в установленных законом случаях прокурор дает санкцию (согласие) на совершение отдельных действий правоограничительного характера, получение сведений, содержащих охраняемую законом тайну, которая оформляется резолюцией и подписью на постановлении должностного лица после изучения материалов, на основании которых испрашивается санкция. В случае отказа в даче санкции (согласия) указываются его причины и основания. Однако Налоговый Кодекс Республики Казахстан не предусматривает арест имущества налогового органа с санкции прокурора.

Вышеизложенный анализ законов стран СНГ убеждает в возможности экстраполировать положительный законотворческий опыт на отечественное законодательство, безусловно, с учетом его специфики.

Ранее, до внесения изменений Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации «санкция» предусматривалась как разрешение (согласие) прокурора на производство дознавателем, следователем соответствующих следственных и иных процессуальных действий и на принятие ими процессуальных решений). В настоящий момент действия прокурора по санкционированию каких-либо решений органов упоминается лишь в Налоговом Кодексе Российской Федерации, хотя при этом как о таковой «даче согласия» прокурором говорится и в действующей редакции в Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (например, пункт 5 части 1 статьи 37 УПК РФ, предусматривающей дачу прокурором согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения).

С учетом изменяющегося законодательства, отвечать его систематизации, по-видимому, будет внесение изменений в Закон о прокуратуре дополнений о том, что прокурор вправе осуществлять «иные полномочия, предусмотренные другими федеральными законами», в отличие от внесения дополнений в виде отдельной статьи, посвящённой системе правовых актов органов прокуратуры.

Таким образом, проблемы юридической техники, соотнесения законодательства друг с другом, остро стоят в различных сферах правового регулирования, и современные правовые реалии требуют нового подхода к определению полномочий прокурора, обновлению и систематизации некоторых положений. Одним из путей устранение юридико-технических неточностей, могли бы стать внесения изменений и дополнений в Закон о прокуратуре либо принятие нового нормативного правового акта с учетом всех имеющихся проблем прокурорской деятельности.

Список литературы:

1. Хабаров А.В., Хабарова Е.А. Прокурорский надзор. Учебное пособие. 2-е изд., перераб. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2011, 112 с.
2. Закон Республики Беларусь от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре». Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь [Электронный ресурс]/ – Режим доступа. – URL: http://pravo.by/document/?guid=3871&p0=H10700220 (дата обращения: 02.10.2018) – Загл. с текста
3. Закон Республики Казахстан от 30.06.2017 № 81-VI «О прокуратуре». ЮРИСТ – Комплекс правовой информации (законодательство) Республики Казахстан. ПРАГРАФ – WWW [Электронный ресурс]/ – Режим доступа. – URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31690116 (дата обращения:02.10.2018) – Загл. с текста