ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРОВ В РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ОБ УСТАНОВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЛИЦАМ, НЕ ИМЕЮЩИМ ГРАЖДАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Законодательство, касающееся административного надзора, действует уже довольно продолжительный период времени. Несмотря на это, практика применения указанного законодательства до сих пор оставляет нерешенные вопросы и проблемы.

Проанализировав правоприменительную практику прокуратуры Псковской области, можно сделать вывод о том, что наиболее проблемной категорией дел являются дела об установлении, прекращении административного надзора, дополнении ранее установленных административных ограничений.

Отдельного внимания заслуживает проблема установления административного надзора в отношении лиц, не имеющих гражданства.

С целью дополнительного истолкования и уточнения данного вопроса было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.05.2017 № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее – Постановление Пленума № 15).

Указанным постановлением был отрегулирован спорный момент, касающийся правил применения административного надзора в отношении иностранных граждан, а также лиц без гражданства, которые также могли отбывать наказание за совершение преступлений на территории Российской Федерации и, соответственно, подпадали под действие законодательства об административном надзоре.

Так, пунктом 3 Постановления Пленума № 15 установлено, что административный надзор может быть применен к иностранным гражданам или лицам без гражданства при условии их проживания (пребывания) на территории Российской Федерации на законных основаниях, а также в случае принятия в отношении их решения о реадмиссии, если они не были помещены на основании решения суда в специальное учреждение [1].

Согласно статье 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» иностранный гражданин, не имеющий документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, а также уклоняющийся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, является незаконно находящимся на территории Российской Федерации и несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации [2].

При этом необходимо учитывать, что одним из основных документов, подтверждающих законность нахождения иностранного гражданина на территории Российской Федерации и служащих для осуществления контроля за его временным пребыванием на территории Российской Федерации, является миграционная карта, которая должна находиться у иностранного гражданина в течение всего срока его временного пребывания и подлежит сдаче (возврату) в пункте пропуска через Государственную границу при выезде его из Российской Федерации (статья 25.9 указанного Федерального закона).

Анализ приведенных выше норм права позволяет прийти к выводу о том, что в случае, если иностранный гражданин не выехал за пределы территории России по истечении установленного законом срока, его действия образуют состав административного правонарушения, объективная сторона которого выражается в пребывании такого лица на территории Российской Федерации без документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, поскольку виза либо миграционная карта по истечении срока их действия не могут считаться документами, подтверждающими законность пребывания иностранного гражданина на территории России [3].

С учетом изложенного, следует прийти к выводу о том, что прокурорам при принятии решения о даче положительного заключения об установлении административного надзора необходимо устанавливать наличие документов, подтверждающих законность нахождения лиц без гражданства на территории Российской Федерации или наличие решения о депортации.

Однако, судебная практика по данному вопросу достаточно неоднозначна, поскольку в зависимости от конкретной ситуации имеется определенная сложность в оценке представленных доказательств и применении действующих положений федерального законодательства.

К примеру, Решением Псковского районного суда Псковской области от 10.04.2018 удовлетворено административное исковое заявление ФКУ ИК-4 УФСИН России по Псковской области об установлении административного надзора в отношении В.

Судом установлено, что В. отбывает наказание в виде лишения свободы в исправительной колонии № 4 в поселке Середка Псковского района Псковской области. У В. имеется непогашенная судимость за тяжкие преступления, совершенные при опасном рецидиве. Срок её погашения начнет течь с момента освобождения после отбытия наказания в виде лишения свободы.

Согласно справке о поощрениях и взысканиях и характеристике, за период отбывания наказания В. допустил 54 нарушения режима содержания, администрацией учреждения ни разу не поощрялся, не трудоустроен, состоит в строгих условиях отбывания наказания, признан злостным нарушителем режима отбывания наказания, в кружке не состоит, в работах по благоустройству учреждения участие принимает, социальные связи не утрачены.

В связи с этим административный истец просил установить в отношении В. административный надзор после его освобождения из места лишения свободы на срок, установленный законодательством РФ для погашения судимости за тяжкое преступление - 8 лет, с установлением административных ограничений.

Административный ответчик В. возражал против установления ему административного надзора, пояснив, что считает заявленные требования незаконными, поскольку у него на территории Российской Федерации нет жилья, работы и родственников, в связи с чем он намерен уехать из России в г. Рига (Латвия).

Прокурор, участвующий в деле, полагала, что имеются основания для установления В. административного надзора на срок до погашения судимости по приговору, т.е. на 8 лет с установлением административных ограничений.

Согласно заключению по результатам проверки наличия гражданства Российской Федерации, утвержденному начальником УФМС России по Псковской области 13.04.2016, установлено отсутствие гражданства Российской Федерации у В., уроженца республики Грузия.

Вместе с тем документов (решения) о депортации В. в деле не имеется; не установлено, что отсутствуют законные основания для пребывания В. на территории Российской Федерации после освобождения из мест лишения свободы; не признано пребывание в Российской Федерации В. нежелательным.

При таких обстоятельствах суд, удовлетворяя административное исковое заявление, пришел к выводу о том, что доводы административного ответчика об отсутствии законных оснований для установления ему административного надзора и его намерении выехать за пределы РФ являются несостоятельными, поскольку имеется вероятность дальнейшего проживания В. на территории РФ после его освобождения из исправительной колонии.

19.04.2018 В. подана апелляционная жалоба в Псковский областной суд в связи с несогласием с данным решением.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 15.06.2018 отменено решение Псковского районного суда по административному исковому заявлению ФКУ ИК-4 УФСИН России об установлении административного надзора в отношении В [4].

Постановляя данное определение, суд апелляционной инстанции руководствовался разъяснениями, содержащимися в пункте 3 Постановления Пленума № 15.

Проанализировав положения стати 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», статьи 2, пунктов 5, 6 части 1 статьи 9 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что В., являясь лицом без гражданства, после отбытия наказания не имеет каких-либо законных оснований для проживания (пребывания) на территории Российской Федерации, в связи с чем административный надзор в отношении него установлен быть не может.

Вместе с тем, как указано выше, при рассмотрении указанного дела имела место определенная сложность оценки доказательств и применения положений законодательства, поскольку решение о депортации либо реадмиссии в отношении В. не принималось, его пребывание в Российской Федерации нежелательным не признано.

Фактически, Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая в Постановлении Пленума № 15 вопрос установления административного надзора в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, определил две категории указанных лиц – имеющих законное право на проживание на территории Российской Федерации, а также не имеющих такого права, в отношении которых осуществляется процедура реадмиссии.

При этом вопросы установления административного надзора в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих права пребывания на территории Российской Федерации, в отношении которых решение о реадмиссии не принято, не урегулированы. При таких обстоятельствах складывается ситуация, при которой иностранный гражданин либо лицо без гражданства, обладающий признаками лица, в отношении которого должен быть установлен административный надзор, не покинув территорию Российской Федерации, фактически остается вне поля зрения правоохранительных органов, что является недопустимым. Кроме того, указанное обстоятельство ставит данную категорию лиц в неравные условия по сравнению с гражданами Российской Федерации, в отношении которых административный надзор устанавливается без каких-либо ограничений.

С учетом указанных обстоятельств, Генеральной прокуратуре Российской Федерации необходимо предложить рассмотреть вопрос об обращении к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с предложением о внесении изменений в пункт 3  постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.05.2017 № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», предусмотрев возможность установления административного надзора в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых решение о реадмиссии не принято.

Следует отметить, что судебная практика других регионов идет по аналогичному пути. В основном суды первой инстанции склоняются к отсутствию оснований для установления административного надзора лицам без гражданства, не имеющим законных оснований нахождения на территории Российской Федерации. Суды апелляционной инстанции поддерживают данную позицию [5].

Подводя итог, следует отметить, что проблема установления административного надзора в отношении лиц без гражданства, не имеющих законных оснований нахождения на территории Российской Федерации остается актуальной на сегодняшний день, поскольку законодательно не урегулирован перечень оснований для наличия или отсутствия правовых оснований для установления административного надзора указанным лицам. В свою очередь Верховный Суд Российской Федерации по данному вопросу каких – либо разъяснений не дал.

Представляется, что с учетом действующего законодательства и судебной практики прокурорам, участвуя в данной категории дел при установлении административного надзора лицам без гражданства и не имеющих законных оснований нахождения на территории Российской Федерации, следует устанавливать все обстоятельства дела, ориентировать суды на вынесение законных и обоснованных решений.

Прокурорам необходимо воспользоваться всем комплексом исчерпывающих мер к подготовке подчиненных сотрудников к участию в рассмотрении судами дел указанной категории, а также на проверку состоявшихся судебных постановлений на предмет законности и обоснованности, поскольку суды первой инстанции и суды апелляционной инстанции не всегда приходят к одному выводу о наличии или отсутствии оснований для установления административного надзора лицам, не имеющим гражданства.

Список литературы:

1. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.05.2017 № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»// «Бюллетень Верховного Суда РФ», 2017;
2. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. 19.07.2018 № 202-ФЗ) // Российская газета 1996;
3. «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года» (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.06.2010);
4. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 15.06.2018 № 33а-905/2018 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс»;
5. Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 18.04.2018 по делу № 33а-4799/2018, Апелляционное определение Омского областного суда от 18.04.2018 по делу № 33а-2593/2018, Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 01.06.2017 № 33А-1993/2017 // Документы опубликованы не были. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».