МЕТОДИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ

По мнению М.А. Гаврилова, в антикоррупционный функционал прокуратуры входят надзор за соблюдением антикоррупционного законодательства, контроль за соблюдением требований к поведению и действиям публичного служащего, касающимся вопроса конфликта интересов; соблюдение предоставление точных сведений о доходах и расходах служащих и членов их семей; надзор за ротацией кадров в органах публичной службы, а также контроль выполнения публичными служащими административных запретов и ограничений; полномочия по реализации способов административного принуждения, а также по реализации антикоррупционной экспертизы нормативных актов [1, с. 28-31]. То есть, помимо выявления и пресечения коррупционных правонарушений среди сотрудников правоохранительных органов, за прокуратурой закреплено предупреждение коррупции, как часть профилактической работы, в состав которой входят антикоррупционная экспертиза, правовое просвещение, выполнение мероприятий по надзору в данной сфере, мониторинг правоприменения, участие в законотворческой деятельности. А наиболее действенными мерами являются – представления и предостережения в адрес должностных лиц правоохранительных органов, разъяснение гражданам их прав на личных приемах и посредством СМИ.

Осуществление прокурорского надзора за соблюдением антикоррупционного законодательства любым подразделением прокуратуры РФ начинается с формирования нормативной правовой базы: в обязательном порядке проверяется наличие в поднадзорном органе правовых актов, регулирующих профилактику коррупционных проявлений [1, с. 8].

Теперь рассмотрим методику проведения прокурорских проверок соблюдения запретов и ограничений при поступлении и нахождении на госслужбе. Первостепенно целесообразно оценивать соответствия ведомственных правовых актов федеральному антикоррупционному законодательству, т. к. уже там может заключаться ошибка, влекущая уход от ответственности виновных лиц, или стимулирующая коррупционное поведение – по сути, проведение их антикоррупционной экспертизы. В ведомственных правовых актах обязательно должно быть указаны порядок подачи документов, содержащих сведения о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера, а также перечень должностей, занятие которых влечет за собой обязанность предоставления указанных данных в обязательном порядке на себя либо на себя и своих близких (супруга и несовершеннолетних детей). Пункт 2 указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» и п. 22 указа Президента РФ от 02 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» как раз полностью отражают данные требования.

Перечень должностей коррупционного риска рассмотрен подробно в разделе III указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» - лиц, замещающих должности, в чью компетенцию входит работа с материальным обеспечением, бюджетными средствами, предоставлением услуг населению и организациям, исполнение контрольно-надзорных функций.

Следующим шагом в проверке будет запрос и анализ штатного расписания с должностными инструкциями поднадзорного правоохранительного органа. Далее необходимо проверить исполнение сотрудниками государственного органа обязанностей по предоставлению сведений о доходах, расходах и обязательствах материального характера и добросовестность работы внутриведомственного подразделения по профилактике коррупции, а также полноту и достоверность предоставленных сведений, порядок проверки которых установлен указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению». Проверка сведений осуществляется посредством направления запросов в органы, располагающие необходимыми сведениями, например, ЕГРП или ЕГРЮЛ / ЕГРИП, ФНС России, ГИБДД РФ, Гостехнадзор, МЧС РФ. На практике должностное лицо по образцу, утвержденному указом Президента РФ от 23 июня 2014 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации», составляет справку о доходах под свою ответственность, где может указать искаженную информацию. При этом сложно отследить операции с денежными средствами по банковским счетам, т. к. банки не обязаны предоставлять прокуратуре сведения, составляющие тайну, охраняемую в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 02 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности».

При выявлении расхождений в данных, указанных в справке о доходах и в сведениях, полученных в ходе проверки прокурором, представляется целесообразным вызвать для дачи объяснений проверяемого.

Проверяется также соблюдение требований ч. 6 ст. 8 ФЗ Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которой обязательно размещение к сети Интернет на сайтах органов государственной власти сведений о доходах лиц, занимающих руководящие должности и их членов семьи. По итогам проведенной проверки прокурором составляется справка. Из рассмотренного очевидно, что прокуратура дублирует полномочия внутриведомственных антикоррупционных структурных подразделений, что крайне не эффективно и не влечет каких-либо выявлений коррупционных правонарушений.

Далее рассмотрим методику осуществления прокурорского надзора за соблюдением служащими правоохранительных органов запретов и ограничений, а также разрешения и профилактики конфликта интересов.

Первоначально запрашивается в контролирующих органах информация о выявленных фактах возможного нарушения антикоррупционного законодательства федеральными госслужащими на предмет несоблюдения запретов и ограничений, установленных федеральным законодательством. Далее особое внимание следует уделить изучению личного дела должностного лица, его анкете, заполненной при поступлении на госслужбу и автобиографии, т. к. на практике именно эти документы содержат указания на возможные коррупционные факторы в поведении проверяемого лица и персональные данные должностного лица и его близких родственников. Также изучается его должностная инструкция на предмет наличия коррупциогенных факторов; направляются запросы в ФНС России, ПФР для получения данных о несоблюдении указанными лицами запретов и ограничений, предусмотренных занимаемой должностью.

Итогом работы прокурора по направлению проверки сведений о доходах, расходах должностных лиц органов правоохранительной системы – вынесение актов прокурорского реагирования: протеста, представления, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 25 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), предостережения о недопустимости нарушения законов, постановления о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании (ч. 2 ст. 37 УПК РФ), подача иска в суд для конфискации имущества и обеспечение иска, легальность приобретения которого должностное лицо доказать не смогло.

Наиболее частыми нарушениями в данной сфере являются предоставление неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера, а также несоблюдение запрета на занятие предпринимательской деятельностью и участие в хозяйственной деятельности юридического лица. Проблему создает и тот факт, что проверку достоверности предоставленных сведений в некоторых случаях приходится проводить через поднадзорный и проверяемый в данный момент правоохранительный орган. Как правило, после факта выявления коррупционных правонарушений должностное лицо увольняется с формулировкой «утрата доверия» и далее никаких мероприятий не проводится.

Как небезосновательно указывает А.А. Тимошенко, прокурор при осуществлении надзора по противодействию коррупции вынужден действовать в условиях явного и профессионального противодействия: широкой базе законодательства, регулирующей деятельность сотрудников правоохранительных органов; объединенность сотрудников «круговой порукой» и «кодексом молчания»; доступ виновных лиц к значительным материальным ценностям; направленности поведения виновных на уход от уголовной и административной ответственности ввиду наличия профессиональных знаний в данной области [1, с. 73]. При таком противодействии прокурору необходимо быть знакомым с основными криминалистическими моделями выявления и расследования коррупционных преступлений (и правонарушений в целом).

Например, работа С.П. Кушниренко, в которой подробно расписывает подвиды взяток, способы совершения коррупционных преступлений, приводится характеристика личности взяткополучателя, в т.ч. в правоохранительных органах [1, с. 26], будет очень полезна сотрудникам прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением антикоррупционного законодательства Специализированная методика надзора за соблюдением антикорруп­ционного законодательства в правоохранительных органах выработана Академией (сейчас – Университет) Генеральной прокуратуры РФ [1, с. 15-24]. К сожалению, она в отстает от развития коррупции, поэтому требует постоянного усовершенствования уровень профессиональной подготовки сотрудников прокуратуры РФ, что периодически отмечается в информационных письмах Генеральной прокуратуры РФ по итогам анализа докладных записок, например, в Информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 11 апреля 2017 г. № 86-13-2017/Ип3633-17 «О результатах анализа докладных записок по итогам работы органов прокуратуры в области противодействия коррупции за 2016 год».

Таким образом, выявление коррупционных правонарушений носит в своей основе криминалистический и криминологический характер, требует от надзирающего прокурора высокого уровня профессиональной подготовки, навыков разработки и критического анализа оперативно-розыскной работы. В данное направление деятельности прокуратуры необходимо активно внедрять информационно-аналитические ведомственные системы, позволяющие обрабатывать и анализировать большой объем информации обо всех поднадзорных субъектах на предмет превышения расходов над доходами и иным антикоррупционным вопросам.

Список литературы:

1. Гаврилов М. А. Противодействие коррупции мерами прокурорского реаги­рования при осуществлении надзора за правотворческой деятельностью // Актуальные проблемы экономики и права. - 2009. - № 4. - С. 28-31.
2. Русецкий А. Практика надзора за соблюдением государственными служащими законода­тельства о противодействии коррупции // Прокурорская деятельность. Теория и практика прокурорского надзора. – 2016. - № 6. – С. 8.
3. Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сборник научно-практической конференции // под ред. А. Ш. Юсуфова. – М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015. – С.73.
4. Особенности расследования взятничества: учебное пособие. под ред. Кушниренко С. П.-СПб.: СПб Юридический институт Генеральной прокуратуры РФ, 2002. – С.26
5. Выявление нарушений законодательства о противодействии коррупции средствами прокурорского надзора: методические рекомендации. / под ред. Козлова Т. Л., Бахарева А. В., Воробьева А. Г., Павловской Н. В. – М.: Академия Генеральной прокура­туры РФ, 2012.