ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ НАДЗОРНЫХ ФУНКЦИЙ ПРОКУРОРА НА СТАДИИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются особенности реализации надзорных функций прокурора на стадии предварительного расследования. Актуальность исследования обусловлена трансформацией социального облика прокурорского работника, ростом доверия населения к органам прокуратуры, активным развитием информационных технологий и усложнением требований к кадровому составу, а также устойчивым увеличением числа нарушений, допускаемых органами предварительного расследования на досудебных стадиях.

Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие между прокурором и должностными лицами органов дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности при осуществлении прокурорского надзора. Предмет исследования составляет совокупность правовых принципов, регулирующих организацию прокурорского надзора за исполнением законов на стадии предварительного следствия.

Цель исследования заключается в изучении особенностей реализации надзорных функций прокурора на стадии предварительного расследования. В качестве методов исследования использованы анализ, синтез, дедукция, индукция, а также метод правового моделирования.

Ключевые слова: прокурорский надзор; предварительное расследование; досудебное производство; органы дознания; следственные органы; полномочия прокурора; уголовное преследование; правоприменительная практика; уголовный процесс.

Организация прокурорского надзора за производством расследования, дознания и оперативно-розыскной деятельности действительно основывается на нормативно-правовых актах России, прежде всего, на Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре РФ), а также на процессуальном законодательстве и иных федеральных законах, закрепляющих полномочия и задачи прокурора. Однако Закон о прокуратуре РФ устанавливает общий принцип надзора, но не содержит исчерпывающего перечня надзорных полномочий, поскольку их содержание определено через отсылки к другим законам, что делает надзор по ряду направлений зависимым от наличия соответствующей правовой регламентации.

В связи с усложнением криминогенной обстановки, ростом терроризма и введением специальных режимов, например, контртеррористических операций, может возникнуть ситуация, когда существующие правовые нормы либо недостаточно четко регламентируют надзорные процедуры, либо допускают неоднозначную практику. Это создает определенные риски в том, что либо надзор становится формальным, либо его реализация затруднена.

В 2024 году были введены существенные изменения в материальное уголовное право, а в частности была добавлена достаточно спорная статья 78.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенная Федеральным законом от 23.04.2024 № 64-ФЗ, которая определила порядок освобождения от уголовной ответственности в связи с призывом на военную службу в период мобилизации, в период военного положения или в военное время. Данная норма направлена на урегулирование правового статуса военнослужащих, однако ее применение требует соблюдения процессуальных гарантий. Согласно ч. 1 ст. 28.2 УПК РФ прекращение уголовного преследования по данному основанию производится дознавателем исключительно с согласия прокурора. Для следователя же действует иной механизм: его решение требует только согласия руководителя следственного органа, что исключает непосредственное участие прокурора в принятии конечного решения.

Такое различие формирует специфический «юридический перекос», где прокурор, менее вовлечен в прекращение уголовного преследования по делам следствия, однако сохраняет ключевую роль при прекращении преследования в порядке дознания, что негативно сказывается на единообразие правоприменения и ослабляет принцип единства прокурорского надзора, что влияет на общую эффективность надзора.

Особого внимания заслуживает правоприменительная практика в отношении военнослужащих. Прокурорское участие в таких делах осложняется необходимостью взаимодействия не только с органами дознания и следствия, но и с воинскими частями, к которым прикреплено соответствующее лицо. Информация о дислокации подразделений часто имеет ограничительный или секретный характер, что затрудняет оперативный обмен сведениями и направление процессуальных документов. В ряде случаев органы предварительного расследования вынуждены предпринимать меры к установлению местонахождения не только участника процесса, но и соответствующего воинского подразделения. Это формирует специфическую для военной сферы особенность прокурорского надзора, требующую адаптации процессуальных практик и совершенствования межведомственного взаимодействия.

Таким образом, правовой анализ показывает, что несмотря на изменения уголовного законодательства, роль прокурора при прекращении уголовного преследования остается определяющей, а особенности работы с делами в отношении военнослужащих создают дополнительную нагрузку и требуют более детальной нормативной регламентации.

Отдельные специалисты в области уголовного процесса указывают, что современный объем полномочий прокурора в досудебном производстве нельзя признать полным и достаточным для эффективного обеспечения законности. Подобной позиции придерживался, в частности, бывший заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, кандидат юридических наук С. Д. Воробьев. Анализируя результаты реформы 2007 года, в рамках которой значительная часть процессуальных функций была передана руководителям следственных органов, он отмечал, что такие законодательные изменения привели к снижению оперативности реагирования прокурора на нарушения, выявляемые в ходе предварительного расследования.

По словам С. Д. Воробьева, перераспределение полномочий между органами следствия и прокуратурой осложнило решение вопросов, связанных с уголовным преследованием по фактам нарушений закона, установленных прокуратурой, а также затруднило незамедлительное устранение нарушений федерального законодательства, допускаемых должностными лицами органов предварительного следствия [7, с. 70]. Уменьшение степени участия прокурора в управлении и координации предварительного расследования, по его мнению, отразилось на качестве расследования уголовных дел не лучшим образом, поскольку устранило важный внешний механизм контроля, ранее обеспечивавший баланс интересов следствия и надзора.

Таким образом, в научной и правоприменительной среде сохраняется дискуссия о необходимости корректировки действующего уголовно‑процессуального законодательства в сторону усиления роли прокурора, прежде всего, в части обеспечения полноты и своевременности прокурорского реагирования на нарушения закона в досудебных стадиях.

В научной литературе можно встретить и альтернативные подходы к оценке современного состояния прокурорского надзора в России. Так, Ю. А. Провотарь обращает внимание на то, что эффективность надзорной деятельности во многом зависит от степени процессуальной самостоятельности прокурора и его практической возможности реагировать на выявленные нарушения закона в досудебном производстве [8, с. 29]. С его точки зрения, действующее законодательство в значительной мере ограничивает прокурора в оперативных инструментах воздействия, что снижает действенность надзора.

В связи с этим автор предлагает рассмотреть вопрос о наделении прокурора отдельными полномочиями, традиционно относящимися к компетенции органов предварительного следствия и дознания. По мнению Ю. А. Провотаря, такие меры могли бы повысить эффективность прокурорского контроля и обеспечить более высокое качество досудебного производства. В числе предлагаемых полномочий он выделяет:

1. Право возбуждения уголовного дела, которое позволило бы прокурору непосредственно реагировать на выявленные нарушения закона либо сведения о преступлении, когда они обнаружены в ходе прокурорских проверок;
2. Право проведения отдельных следственных действий, прежде всего допроса подозреваемого или обвиняемого, что, по мнению автора, обеспечило бы более объективную оценку обстоятельств дела и позволило бы прокурору проверять достоверность представляемых следствием данных;
3. Право отмены некоторых процессуальных решений следователя и руководителя следственного органа, затрагивающих конституционные права граждан, если такие решения противоречат закону или явно необоснованны;
4. Участие прокурора в согласовании ходатайств, вносимых в суд, связанных с избранием, продлением, изменением или отменой меры пресечения, а также с производством процессуальных действий, допускаемых только по судебному решению.

Предложения Ю. А. Провотаря отражают тенденцию части научного сообщества к пересмотру действующей модели процессуальных полномочий, направленному на укрепление роли прокурора как гаранта законности. Вместе с тем они остаются дискуссионными, поскольку предполагают существенное перераспределение баланса между функциями прокурора и органов предварительного расследования и могут затронуть принцип независимости следователя.

После реформы 2007–2011 годов, в результате которой Следственный комитет «обрел» самостоятельность, органы прокуратуры больше не вправе возбуждать уголовные дела, принимать их к своему производству или осуществлять функции следователя либо дознавателя. Эти полномочия законом закреплены исключительно за следственными органами и органами дознания. По этой причине представляется нереалистичным сценарий, при котором прокурор мог бы проводить полный комплекс следственных действий. Это привело бы к дублированию деятельности органов предварительного расследования и фактически свело бы на нет цели проведенной реформы, направленной на разграничение процессуальных и надзорных функций. Кроме того, передача прокурору части следственных полномочий неизбежно увеличила бы его нагрузку, которая и без того остается существенной, что подтверждается статистикой роста обращений граждан и выявляемых нарушений. Поэтому возвращение прокуратуре «следственной» компетенции не соответствует современной модели уголовного судопроизводства и принципу разделения функций участников досудебного процесса.

Повышение эффективности прокурорского надзора за предварительным расследованием невозможно без совершенствования механизмов взаимодействия прокуратуры со следственными органами и органами дознания. Современное состояние предварительного расследования демонстрирует, что к ключевым проблемам относятся: несоблюдение сроков, формальный характер ведомственного контроля, бюрократизация процессуальных процедур и недостаточная прозрачность отдельных этапов уголовного преследования, что в значительной степени могут быть устранены посредством нормативного и организационного пересмотра отдельных институтов уголовно-процессуального регулирования.

Прежде всего, целесообразно рассмотреть внедрение цифровых инструментов в надзорную деятельность. Создание единой электронной платформы прокурорского надзора с автоматической передачей следственных решений, фиксацией сроков и онлайн-мониторингом хода расследования позволит существенно снизить количество скрытых нарушений, устранить практику искусственного затягивания процессуальных действий и повысить оперативность реакции прокурора. В дополнение к этому цифровая регистрация всех следственных действий обеспечит полноту надзорной информации и укрепит доказательственную дисциплину органов расследования.

Не менее важным направлением является повышение персональной ответственности должностных лиц, игнорирующих требования прокурора. Введение обязанности давать мотивированный ответ на каждое указание прокурора, а также установление дисциплинарной ответственности за систематическое невыполнение надзорных актов будет способствовать снижению формализма в работе следственных подразделений и укреплению обязательности требований прокурора как гаранта законности.

Наконец, внедрение автоматизированного контроля за сроками расследования и обязательная прокурорская проверка при каждом продлении срока предварительного следствия позволят существенно ограничить практику необоснованных затягиваний. Создание измеримых показателей эффективности прокурорского надзора, то есть доли предотвращенных нарушений, качества проверок, своевременности реагирования, обеспечит объективную оценку работ прокуратуры и стимулирует повышение качества надзорной деятельности.

Предложенные меры не нарушают баланс полномочий между прокуратурой и органами предварительного расследования, не создают риска дублирования следственных функций и одновременно отвечают задачам укрепления законности на досудебных стадиях уголовного производства. Комплексная цифровизация надзора, усиление персональной ответственности должностных лиц, внедрение автоматизированного контроля формируют устойчивую модель модернизации прокурорского надзора. Такая модель обеспечивает не только повышение эффективности и прозрачности предварительного расследования, но и укрепление гарантий соблюдения прав участников уголовного процесса, что соответствует конституционному предназначению прокуратуры Российской Федерации.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020. – Москва: Проспект, 2020. – 64 с. – Текст: непосредственный.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 17.11.2025) // Собрание законодательства РФ. 2025. № 47. Ст. 7048.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 27.10.2025) // Собрание законодательства РФ. 2025. № 44. Ст. 6497.
4. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 03.02.2025) // Собрание законодательства РФ. 2025. № 6. Ст. 408.
5. Воробьев, С. Д. Вопросы, возникающие в правоприменительной практике при реализации полномочий прокурора на досудебной стадии уголовного судопроизводства // Современное общество и право. 2011. № 3 (4). С. 69−72.
6. Провотарь, Ю. А. Полномочия прокурора на досудебной стадии уголовного судопроизводства, проблемы совершенствования уголовно-процессуального законодательства в указанной сфере // Крымские юридические чтения. Преступность и общество: сб. материалов науч.-практ. конф., Ялта, 24−25 мая 2018 г.: в 2 т. / под общ. ред. Н. Н. Колюки. − Ялта: Ариал, 2018. − Т. 1. − С. 28−32.