ПРОБЕЛЫ В ЗЕМЕЛЬНОМ ПРАВЕ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В КОРРУПЦИОННЫХ ЦЕЛЯХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Значимым фактором экономического развития современного государства выступает объем природных ресурсов, находящихся в его распоряжении. При этом следует учитывать особенности имеющейся ресурсной базы, которая определяет общую направленность социально-экономического развития страны, его экстенсивный или интенсивный характер. Не вызывает сомнений факт того, что одним из наиболее важных факторов производства в Российской Федерации выступает земля, что определяется значительной протяженностью ее территории. Исходя из этого, можно утверждать, что важнейшей задачей органов государственной власти в данном контексте является повышение эффективности использования этого ресурса в целях прогрессивного развития всего российского социума, в целом.

Основным инструментом регулирования социальных отношений современного правового государства является их должная правовая регламентация. Посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов органы государственной власти устанавливают определенные правовые рамки функционирования различных социальных институтов. Не является исключением и сфера земельных отношений. Следовательно, совершенно правомерен вывод о том, что достижение заявленной цели по повышению эффективности использования земельных ресурсов в Российской Федерации возможно при помощи инструментов правового регулирования.

Следует отметить, что в рамках современной российской правовой системы наличествует обширное земельное законодательство, ядром которого является Земельный кодекс Российской Федерации, регулирующий различные аспекты отношений по использованию и охране земель. Вместе с тем, необходимо указать на наличие в земельном законодательстве определенных пробелов и правовых коллизий, которые создают некоторые сложности в процессе регулирования земельных отношений и вызывают различные негативные последствия. В частности, подобные недоработки могут быть использованы в коррупционных целях некоторыми должностными лицами. В первую очередь, речь идет о сотрудниках органов местного самоуправления, обладающих полномочиями в отношении земельных ресурсов, находящихся в ведении соответствующего муниципального образования.

Действительно, местное самоуправление представляет собой наиболее близкий к населению институт публичной власти. В соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, в том числе и муниципальным земельным фондом [10]. Следовательно, его эффективное использование, по мысли законо­дателя, является одним из источников развития муниципального образования, в целом, и повышения качества жизни его жителей, в частности. Различные злоупотребления со стороны должностных лиц этих органов препятствует достижению поставленной цели.

Можно полагать, что данная проблема обладает высокой социальной значимостью, поскольку препятствует реализации гражданами своих конституционных прав в этой сфере. Так, в статье 36 Конституции Российской Федерации закрепляется право на свободное владение, пользование и распоряжение земельными ресурсами [6]. Вместе с тем, как отмечают некоторые исследователи, в сфере реализации данных конституционных прав и свобод возможно противоречие между частными и публичными интересами, которые могут приводить к возникновению конфликтных ситуаций [2, с. 114].

Не вызывает сомнений факт того, что первостепенной задачей органов местного самоуправления в данном контексте является недопущение возникновения подобных противоречий, либо их своевременное урегулирование. Подобное положение возможно в том случае, когда должностные лица органов местного самоуправления качественно и добро­совестно выполняют свои должностные обязанности. К сожалению, можно констатировать, что далеко не все представители этих органов соответствуют этим характеристикам. Поэтому большое значение представляет качество нормативно-правового материала, на основании которого осуществляется деятельность органов местного самоуправления при регулировании земельных правоотношений. Следовательно, научные изыскания, посвященные исследованию различных недоработок и пробелов в земельном законодательстве, прово­цирующих коррупционные правонарушения, представляются достаточно актуальными и значимыми.

Можно полностью согласиться с Ю.В. Сорокиным в том, что выявление и локализация юридических пробелов является важнейшей задачей юридической науки, которая помогает правотворческим и правоприменительным органам в их устранении [8, с. 54-55]. При этом большое значение имеет выявление сущностных причин возникновения подобных юридических аномалий.

Изучение данной проблемы позволяет сделать вывод о том, что правовая природа существующих недоработок в земельном законодательстве различна. Так, О.С. Панасюк, проведя анализ воззрений представителей отечественной юридической науки на данную проблему, сделал вывод о том, что большинство исследователей выделяет два основных обстоятельства, находящихся в основании возникновения правовых пробелов. Во-первых, это отставание позитивного права от бурно развивающихся социальных отношений. Во‑вторых, это низкий уровень самой законодательной базы, обусловленный недостатком квалификации законотворческого корпуса [7, с. 97].

Исходя из этого, можно выделить две группы факторов, способствующих возникновению пробелов в земельном законодательстве: объективные и субъективные.

Объективные факторы обусловлены общей изменчивостью и подвижностью правовой материи, которая является следствием перманентной трансформации социальной реальности, в целом. Действительно, сфера земельных отношений развивается очень динамично, что вызывает необходимость постоянного изменения и совершенствования земельного законо­дательства в соответствии с потребностями социальной практики. Можно констатировать, что далеко не во всех случаях в земельное законодательство своевременно вносятся соот­ветствующие поправки и изменения, фиксирующие подобные социальные трансформации.

Субъективные факторы обусловлены низким уровнем профессиональной подготовки и соответствующей квалификации представителей законотворческих органов. Следствием этого является наличие существенных недоработок в законодательстве, нечетких формули­ровок в текстах законов и других нормативно-правовых актов, что, в конечном счете, способствует возникновению пробелов и коллизий в земельном законодательстве. Можно согласиться с В.М. Абдулкарамовой в том, что наличие неопределенностей и противоречий в текстах нормативно-правовых актов, регулирующих земельные правоотношения, способствует должностным злоупотреблениям со стороны чиновников. Поскольку в процессе право­применения эти должностные лица органов местного самоуправления не ограничены в толковании норм законодательства в зависимости от их интересов в подлежащем разрешению вопросе. Таким образом, В.М. Абдулкарамова делает вывод о том, что «само земельное законодательство содержит сомнительные нормы, стимулирующие спекулятивные действия заинтересованных лиц» [1, с. 37].

Проведя анализ состояния земельного законодательства и правоприменительной практики, можно выявить проблемы, возникающие в процессе перехода земельных участков в частную собственность. Данный аспект земельных правоотношений представляется наиболее значимым, поскольку является отражением основополагающих конституционных положений. Кроме того, право на земельную собственность имеет важное социальное значение, позволяя обеспечить дополнительный источник материальных благ для граждан в условиях противоречивых социально-экономических процессов и, в конечном счете, выступает гарантом социальной стабильности в обществе.

Как уже отмечалось, правовые основы частной земельной собственности закрепляются в ст. 36 Конституции Российской Федерации. Земельное законодательство же регламентирует конкретные пути приобретения земельных ресурсов в частную собственность, тем самым способствуя реализации социальной функции института земельной собственности. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность, в том числе за счет государственных и муниципальных земельных фондов [4]. Следовательно, законодатель устанавливает переход из публичной собственности в качестве одного из способов формирования частной собственности на земельные участки. Как показывает правоприменительная практика, данный процесс зачастую сопровождается различными злоупотреблениями со стороны должностных лиц органов местного самоуправления, в том числе и коррупционного характера.

Согласно ст. 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации существуют два основания возникновения права собственности на земельные участки, предоставляемые из муниципального земельного фонда:

• решение органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка в собственность на безвозмездной основе;
• договор купли-продажи с случае возникновения права собственности на возмездной основе [4].

Следует отметить, что основания бесплатного предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам закреплены в ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации. В частности, право на это имеют граждане, имеющие трех и более детей, религиозные организации, имеющие на данном участке в собственности здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения, граждане в целях развития застроенной территории и ряд других категорий [4].

Вместе с тем, в правоприменительной практике нередко возникает ситуация, когда количество желающих получить земельные участки в собственность превышает возможности муниципалитета по их предоставлению. В подобных ситуациях возникает проблема приоритета интересов граждан и юридических лиц, которые обладают правом на получение оспариваемого земельного участка в собственность. Именно здесь можно конста­тировать наличие определенного правового пробела. Как отмечает В.М. Абдулкарамова, в данном случае «для чиновника складывается рыночная ситуация: есть товар – решение о предоставлении земельного участка, есть спрос и различные «цены» спроса, предложенные покупателями» [1, с. 39].

Именно поэтому для уменьшения коррупционной составляющей данной сферы земельных правоотношений представляется необходимым четкое правовое закрепление различных категорий граждан и юридических лиц, обладающих правом на бесплатное получение земельных участков в собственность в иерархическом порядке, законодательное установление соответствующих приоритетов. Данная мера позволила бы минимизировать значение субъективного фактора, сведя роль чиновника к функции технического исполнителя законодательно установленной процедуры, который не имеет существенных полномочий по влиянию на нее.

Кроме того, негативное значение в данном контексте имеет и некоторая противоре­чивость действующего законодательства. Так, современные исследователи Л.Г. Габдрахманова и Р.Н. Салиева указывают на наличие правовой коллизии в законодательстве, регулирующей способы защиты нарушенных прав граждан неправомерными действиями должностных лиц [3, с. 206]. Так, в главе 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане, право которых нарушено, могут использовать такой способ защиты как оспаривание нормативного правового акта полностью или в части, а также оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [5]. Вместе с тем, Земельный кодекс РФ в статье 61 называет такой способ защиты нарушенных земельных прав как признание недействительным акта (ненормативного и нормативного) исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления [4]. Таким образом, данная ситуация провоцирует неопределенность и путаницу для граждан, желающих защитить свои нарушенные права.

Безусловно, наличие подобных коллизий в законодательстве сужает для граждан возможность получения правовой защиты своих прав, что провоцирует их нарушение со стороны должностных лиц органов местного самоуправления, в том числе и коррупционного характера. Поэтому можно согласиться с выводом исследователей о необходимости приведения земельного законодательства в соответствии с современным процессуальным законодательством. В частности, указать на подведомственность и подсудность таких дел, четко установить предмет обжалования, а также его порядок [3, с. 206]. Можно полагать, что установление процессуальной определенности процедуры восстановления нарушенных прав станет одним из факторов, препятствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц при предоставлении земельных участков в собственность.

Другим существенным пробелом земельного законодательства, отмечаемым в юридической литературе, является недостаточное закрепление пределов юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Так, Ю.А. Умеренко отмечает в данном контексте нерешенность проблемы определения их ответственности за неправомерное распоряжение земельными участками, относящимися к собственности иных публично-правовых образований, сведения о которых не внесены в государственный кадастр недвижимости и права на которые не зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации [9, с. 100].

Еще одной проблемой земельного законодательства, которая способствует злоупотреблениям со стороны некоторых должностных лиц, является его несистемное построение, а также сложность содержания. Как показывает практика, текст Земельного кодекса РФ доступен для понимания преимущественно для юристов-профессионалов или, как минимум, лиц, обладающих системными юридическими знаниями. Вместе с тем, его нормы имеют важное социальное значение, что обуславливает необходимость его доступности для восприятия широкого круга лиц.

Таким образом, можно констатировать, что современное земельное законодательство Российской Федерации содержит определённые пробелы, которые могут провоцировать коррупционные проявления со стороны должностных лиц органов местного самоуправления. В качестве их общей характеристики можно указать на то, что в этих случаях законодатель предоставляет соответствующим должностным лицам широкие возможности для самостоятельного толкования правовых норм, не регламентировав подробным образом эти правоотношения. На наш взгляд, все процедуры, связанные с земельными отношениями, в которых происходит пересечение публичных и частных интересов, должны быть тщательно регламентированы таким образом, чтобы чиновники в этих процессах не имели самостоятельного значения, осуществляя лишь функцию технического исполнителя данных процедур.

Кроме того, органам законодательной власти необходимо осуществлять регулярную деятельность, направленную на совершенствование земельного законодательства. Можно полагать, что она должна включать в себя постоянный мониторинг состояния земельных правоотношений, выявление возникающих проблем, отслеживание судебной практики. Особое внимание необходимо уделять повышению качества текста нормативно-правовых актов, достижению их внутренней согласованности, устранению противоречий внутри системы земельного законодательства. К подобной деятельности целесообразно привлекать представителей юридической науки, которые способны оказать содействие правовой практике. Это обуславливает необходимость продолжения научных изысканий в данной сфере.

Список литературы:

1. Абдулкарамова В.М. Пробелы земельного законодательства, используемые в коррупционных целях должностными лицами органов местного самоуправления // Законность. – 2014. – № 12. – С. 37-42.
2. Анисимов А.П., Мелихов А.И., Чикильдина А.Ю. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки граждан и их объединений // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – № 3. – С. 114-125.
3. Габдрахманова Л.Г., Салиева Р.Н. Защита прав граждан при предоставлении земельных участков в собственность: социальный и правовой аспекты // Казанский педагогический журнал. – 2016. – № 2. – С. 204-207.
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 03.07.2018) // Собрание законодательства РФ. –2001. – № 44. – Ст. 4147.
5. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 10. – Ст. 1391.
6. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 9. – Ст. 851.
7. Панасюк О.С. Объективные и субъективные причины возникновения пробелов в праве // Общество и право. – 2009. – № 4. – С. 96-100.
8. Сорокин Ю.В. Сущность понятия «юридическая коллизия» // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. – 2013. – № 3. – С. 51-55.
9. Умеренко Ю.А. Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2016. – № 7. – С. 90-105.
10. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.