СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ШТРАФА

TOPICAL ISSUES OF THE APPLICATION OF LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE SUSPENSION OF ACTIVITIES

Polina Naumkina

Student, Kaliningrad Branch of the Accredited Private Institution of Higher Education, Moscow University of Finance and Law,

Russia, Kaliningrad

Igor Kremenov

Academic Supervisor, PhD in Law, Assoc. Professor, Kaliningrad Branch of the Accredited Private Institution of Higher Education, Moscow University of Finance and Law,

Russia, Kaliningrad

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются некоторые аспекты применения законодательства об административном приостановлении деятельности, в частности вопросы сроков приостановления, обжалований постановления суда. Установлено, что ввиду загруженности судов судебные дела о приостановлении не рассматриваются должным образом, что обуславливает предложение о передаче части решений о приостановлении надзорным органам.

ABSTRACT

The article discusses some aspects of the application of legislation on administrative suspension of activities, in particular, the issues of the timing of suspension, appeals against court orders. It has been established that due to the workload of the courts, judicial cases on suspension are not being considered properly, which leads to a proposal to transfer part of the decisions on suspension to supervisory authorities.

Ключевые слова: административное приостановление деятельности, административное правонарушение, судебное решение, суды общей юрисдикции, обжалование судебных решений.

Keywords: administrative suspension of activity, administrative offense, court decision, courts of general jurisdiction, appeal of court decisions.

Одной из ключевых проблем действующего законодательства об административных правонарушениях является чрезмерная административная нагрузка, ложащаяся на субъектов хозяйственной деятельности в виде несоразмерно высоких штрафов. Судебная практика показывает, что действующие положения КоАП РФ не в полной мере смягчают негативные последствия, с которыми сталкиваются юридические лица и индивидуальные предприниматели, подвергающиеся таким санкциям.

Эта проблема в значительной степени обусловлена доходоориентированным характером контрольно-надзорной деятельности, что зачастую приводит к отклонению правоприменительных органов от основной цели административных санкций, а именно их превентивной функции. Эта тенденция также отмечена в отчете Уполномоченного Президента по правам предпринимателей за 2019 год, в котором подчеркивается рост как количества, так и общей суммы штрафов, налагаемых на предприятия (только в 2018 году было оштрафовано 984 000 юридических лиц на общую сумму более 173 млрд рублей) [1]. В отчете также критикуется широко распространенная неготовность надзорных органов применять принцип «предупреждение как первая мера».

С целью решения данной проблемы и смягчения самих правил назначения административного наказания в 2014 году в статью 4.1 КоАП РФ были внесены поправки, позволяющие при определенных условиях налагать штрафы ниже установленного законом минимума. Однако на практике эта реформа оказалась недостаточной, поскольку сотрудники правоохранительных органов по-прежнему обладают широкими полномочиями, а общий размер штрафов продолжает оказывать чрезмерное давление на малые и средние предприятия.

В некоторых случаях предприниматели просят заменить штрафы административным приостановлением деятельности из-за своих финансовых ограничений, тем не менее, действующее законодательство и преобладающая судебная практика не допускают такой замены [2]. Статья 3.12 КоАП РФ определяет административную приостановку как временное прекращение деятельности юридических лиц, включая объекты, оборудование и конкретные услуги или виды работ. Важно отметить, что закон предусматривает ограниченный и закрытый перечень ситуаций, в которых может быть применена эта мера – как правило, в случае угрозы жизни или здоровью, вспышек эпидемий или эпизоотий, а также серьезных нарушений в таких сферах, как управление, общественный порядок или экологическая безопасность.

Анализ соответствующих положений Особой части КоАП РФ показывает, что законодатель предъявляет к этой мере более строгие требования по сравнению с другими, часто сочетая ее с альтернативными санкциями, предусматривающими крупные штрафы [3]. Например, часть 2 статьи 8.45 КоАП РФ предусматривает административное приостановление деятельности в качестве альтернативы штрафам в размере от 700 000 до 1 миллиона рублей, а часть 1 статьи 6.33 КоАП РФ устанавливает штрафы в размере от 1 до 5 миллионов рублей для юридических лиц.

В связи с этим возникает вопрос: можно ли считать административное приостановление деятельности более суровой мерой, чем административный штраф? Должны ли правоприменительные органы оценивать совокупность обстоятельств в каждом конкретном случае или же они должны следовать формальной иерархии санкций, изложенной в статье 3.2 КоАП РФ?

Арбитражные суды давно считают, что перечень, приведенный в статье 3.2 КоАП РФ, отражает восходящую шкалу строгости – от предупреждения до административного приостановления деятельности. Эта интерпретация используется не только при рассмотрении вопроса о замене санкций, но и в более широком смысле в судебной практикe [4]. Однако поправки 2012 и 2013 годов ввели новые виды наказаний, такие как принудительные работы и запрет на посещение спортивных мероприятий, что вызвало вопросы об их месте в иерархии наказаний.

Несмотря на эти изменения, некоторые суды по-прежнему рассматривают перечень в статье 3.2 КоАП РФ как исчерпывающий и строго последовательный, что приводит к проблематичным выводам, особенно когда административная приостановка деятельности считается самым суровым наказанием, несмотря на часто серьезные экономические последствия крупных штрафов [5].

Академическое сообщество по-прежнему разделено по этому вопросу. М.С. Студеникина утверждает, что нынешняя структура системы санкций не обеспечивает четкого ранжирования по степени тяжести [6]. Напротив,

Н. Морозова утверждает, что размещение административного приостановления в конце списка отражает намерение законодателя рассматривать его как самую суровую меру [7].

По нашему мнению, нельзя однозначно утверждать, что административная приостановка деятельности по своей сути является более суровой мерой, чем штраф. Воздействие той или иной санкции во многом зависит от размера и финансовой устойчивости предприятия. В то время как приостановка деятельности может нанести значительный ущерб крупным корпорациям с операционной точки зрения, для малых предприятий даже уменьшенный штраф может оказаться финансово разрушительным.

Конституционный Суд Российской Федерации поддержал эту точку зрения, отметив, что чрезмерные штрафы могут превратиться из инструментов регулирования в механизмы, подавляющие предпринимательскую независимость и ущемляющие права собственности [8]. Поэтому пропорциональность и финансовые возможности субъекта, подвергаемого санкциям, должны быть ключевыми факторами при определении надлежащей формы административного наказания.

Судебная практика по данному вопросу долгое время была непоследовательной и в конечном итоге сложилась в основном неблагоприятно для хозяйствующих субъектов. Эта тенденция в первую очередь объясняется разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике по делам об административных правонарушениях» [9]. Пункт 18.2 данного постановления гласит, что в случае, если суд считает необходимым наложить административную приостановку деятельности, он должен обосновать в мотивировочной части своего решения, почему менее строгая санкция будет недостаточной для достижения целей административного наказания.

Это положение часто интерпретировалось судами как устанавливающее, что административная приостановка является более строгой мерой наказания, чем штраф, и поэтому требует наличия отягчающих обстоятельств. Примечательно, что финансовые затруднения со стороны подвергнутого санкции субъекта не признаются в качестве такого обстоятельствa [10]. Однако ранее судебная практика, особенно в начале 2010-х годов, часто применяла иной подход. В таких случаях суды оценивали штрафы на основе принципа соразмерности и иногда приходили к выводу, что наложенное наказание было чрезмерным, нарушало баланс общественных и частных интересов или не соответствовало целям административного правоприменения [11].

Можно отметить, что последняя интерпретация более соответствует основополагающим правовым принципам. При наложении санкций правоохранительные органы обязаны соблюдать закрепленные в Конституции принципы справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности. К ним относятся учет характера правонарушения, финансового положения правонарушителя, а также смягчающих и отягчающих обстоятельств.

Европейский суд по правам человека поддерживает этот подход. В деле «Мамидакис против Греции» Суд постановил, что санкции должны быть соразмерны преследуемой законной цели. В данном случае наложенный штраф был признан чрезмерным и наносящим ущерб финансовому положению заявителя, что делало его несоразмерным, несмотря на его законную цель [12].

Придерживаясь чисто формального толкования, при котором административное лишение прав считается более суровой мерой исключительно на основании его положения в конце перечня санкций в статье 3.2 КоАП РФ, существует риск игнорирования фактических обстоятельств каждого дела. Такой подход был очевиден в решении ФАС Северо-Кавказского федерального округа, где более низкий штраф был заменен административным лишением прав. Кассационный суд отменил это решение, утверждая, что отстранение от работы является наиболее суровой и исключительной мерой [13].

По нашему мнению, нельзя категорически заявлять, что административное отстранение от работы является более суровой мерой, чем административный штраф. Фактическое воздействие каждой санкции должно оцениваться в контексте. В некоторых случаях значительный штраф может наложить на предприятие более тяжелое бремя, чем временное отстранение от работы, что может привести к неплатежеспособности или прекращению деятельности.

Этот вопрос особенно актуален в свете предлагаемой Концепции нового КоАП РФ. Вместо того чтобы решать проблему путем реформы или разъяснения, Концепция предлагает полностью отменить административную приостановку как санкцию и переклассифицировать ее как процессуальную меру принудительного исполнения – наряду с временным запретом на деятельность. Это предложение игнорирует правовое различие между административными штрафами и процессуальными мерами и смешивает административную приостановку деятельности с временными запретами несмотря на то, что применение последних ограничено случаями, когда приостановка является потенциальной санкцией [14].

Не было представлено никаких убедительных обоснований для такого значительного изменения. Кроме того, Концепция не решает более широкую проблему взаимосвязи и взаимозаменяемости административных штрафов. Мы считаем, что такой подход является ошибочным и может еще больше усложнить практику правоприменения [15].

Более сбалансированное решение заключалось бы в пересмотре перечня административных санкций в КоАП РФ и их систематизации в зависимости от степени тяжести. Однако, как отмечалось ранее, степень тяжести должна оцениваться в каждом конкретном случае. Поэтому в КоАП РФ – или в сопутствующих судебных толкованиях – должно быть четко указано, что порядок санкций отражает лишь относительную градацию, а окончательная оценка степени тяжести определяется правоохранительными органами с учетом всех обстоятельств.

Кроме того, индивидуализация административных наказаний и справедливость их применения могли бы быть дополнительно подкреплены введением четких правил замены одной санкции другой, включая четкие критерии и ограничения. Такие меры снизили бы уровень дискреционного принятия решений и повысили бы последовательность в административном правоприменении.

В конечном итоге эти реформы позволят вводить административные меры в виде приостановления деятельности вместо штрафов даже при отсутствии отягчающих обстоятельств, что облегчит регуляторное бремя для малых и средних предприятий.

Анализ, проведенный в первой главе, позволяет сформулировать ряд ключевых выводов о сущности, эволюции и правовом статусе административного приостановления деятельности в системе административной ответственности в Российской Федерации.

Во-первых, административная приостановка деятельности, как относительно новый правовой инструмент, сформировалась как самобытная форма административного наказания, выполняющая как превентивные, так и репрессивные функции. Она направлена не только на наказание за противоправное поведение, но и на устранение существующих угроз общественной безопасности, охране окружающей среды и другим охраняемым законом интересам. В отличие от других видов административных санкций, она напрямую затрагивает возможность хозяйствующего субъекта или юридического лица продолжать свою операционную деятельность, что подчеркивает ее исключительный правовой характер и значительное социально-правовое воздействие.

Во-вторых, развитие института административного приостановления в российском административном праве отражает более широкие тенденции усиления административного контроля и повышения эффективности государственных надзорных и юрисдикционных механизмов. Несмотря на то, что он был введен в начале 2000-х годов, его применение в последние годы активизировалось в связи с растущим вниманием к промышленной безопасности, охране окружающей среды и необходимостью оперативного правового реагирования на системные нарушения.

В-третьих, сравнение административной приостановки деятельности и административных штрафов выявляет существенные различия в целях, правовых последствиях и механизмах исполнения. В то время как штрафы выполняют в основном карательную и фискальную функцию, приостановка деятельности действует как принудительная мера, направленная на предотвращение дальнейшего ущерба. Эффективность каждой санкции зависит от конкретных обстоятельств правонарушения, но административная приостановка деятельности особенно оправдана в случае непосредственной или постоянной угрозы жизни, здоровью людей или общественному порядку.

Таким образом, административная приостановка деятельности занимает уникальное место в системе административных санкций. Она характеризуется высокой степенью вмешательства в права хозяйствующих субъектов и, следовательно, требует четко определенных правовых оснований, строгих процессуальных гарантий и единообразной практики исполнения. Эти аспекты будут более подробно рассмотрены в последующих главах диссертации.

Список литературы:

1. Доклад Президенту РФ Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. – URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/2019/7.pdf (дата обращения 21.06.2025)
2. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22.11.2016 N Ф02-6126/2016 по делу N А69-1283/2016 «Об оспаривании постановления о привлечении к ответственности по ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ за нарушение установленного срока уведомления миграционного органа о расторжении трудового договора с иностранным гражданином» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Шерстобоев О.Н. Административное приостановление деятельности: к постановке проблемы // Российская юстиция. – 2020. – № 2. – С. 58.
4. Решение от 30 марта 2021 г. по делу № А45-17374/2020 Арбитражный суд Новосибирской области (АС Новосибирской области) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2019 N 12АП-8924/2019 по делу N А12-4599/2019 «О признании недействительным решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Студеникина М. С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами // Административно-правовое регулирование экономических отношений. – 2021. – С. 43.
7. Морозова Н. Изменение меры ответственности: уменьшить можно, усилить нельзя? // ЭЖ-Юрист. – 2022. – № 27. – С. 7.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.01.2017 N 1-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации" // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 21.12.2017) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Постановление Президиума ВАС РФ от 27.11.2012 N 8651/12 по делу N А06-5128/2011 «Об отмене постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ за привлечение к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина при отсутствии у него разрешения на работу» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Решение от 17 января 2022 г. по делу № А55-20168/2021 Арбитражный суд Самарской области (АС Самарской области) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Постановление Европейского Суда по правам человека от 11 января 2007 г. Дело "Мамидакис против Греции" [Mamidakis v. Greece] (жалоба N 35533/04) (I Секция) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 09.12.2009 по делу N А15-1628/2009 «Заявление о признании незаконным и отмене постановления органа миграционного контроля о привлечении предпринимателя к административной ответственности в части наложения штрафа по части 1 статьи 18.15 КоАП РФ удовлетворено…» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. «Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Конин Н. М. Административное право России. – М.: Проспект, 2023. – 508с.