ПРОБЛЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Аннотация. Одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов всех уровней, в том числе местных. Однако уже не первый год его реализация на практике затруднена. Это отрицательно сказывается на функционировании бюджетной системы и, как следствие, на социально-экономическом развитии России в целом.

В статье дано общее представление о состоянии местных бюджетов Российской Федерации в настоящее время, указаны основные причины зависимости муниципальных образований от центра и регионов, перечислены возможные пути решения назревших проблем.

Ключевые слова: местный бюджет, самостоятельность местного бюджета, сбалансированность местного бюджета, собственные доходы, субвенции, межбюджетные трансферты, налоговые полномочия.

Местные бюджеты имеют определяющее значение для развития экономики России, т.к. отвечают за решение «базовых» задач на местах. В настоящее время на муниципалитеты возложены функции в сфере образования, транспорта, ЖКХ и ряд других вопросов. Иными словами, местное самоуправление играет ключевую роль в обеспечении достойного уровня жизни и благосостояния граждан. Однако имеется целый ряд нерешенных проблем: недофинансирование расходных обязательств, вытеснение расходов на решение вопросов местного значения переданными «сверху» полномочиями и другие. В результате реализация вопросов местного значения отходит на второй план. В такой ситуации говорить об успешном социально-экономическом развитии страны в целом и ее отдельных территорий невозможно, т.к. оно напрямую зависит от оперативного и эффективного решения задач «на местах».

Успешное функционирование любой системы возможно лишь при наличии соответствующей экономической основы. Для муниципалитетов такой основой является местный бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Таблица 1.

Основные показатели исполнения местных бюджетов [8]

Одним из основополагающих в бюджетной системе России является принцип сбалансированности. В соответствии со ст. 33 Бюджетного кодекса РФ его суть заключается в том, что объем расходов бюджета любого уровня должен соответствовать объему доходов с учетом поступлений источников финансирования дефицита. Таким образом, с юридической точки зрения утверждение несбалансированного бюджета исключено: расходные обязательства всегда имеют соответствующее финансирование.

С обывательской точки зрения сбалансированный бюджет – это соответствие доходов расходам. Однако на практике такая ситуация встречается редко. Составление, а тем более исполнение такого бюджета – задача сложная и ненужная. Незначительный дефицит является не недостатком, а скорее преимуществом, т.к. позволяет профинансировать некоторый объем полномочий «сейчас», а не в некотором будущем.

Рисунок 1. Исполнение местных бюджетов по субъектам РФ [8]

По данным Министерства финансов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2018 местные бюджеты исполнены с совокупным дефицитом в

36,5 млрд рублей: в 25 субъектах Российской Федерации местные бюджеты за 2017 год исполнены с профицитом в сумме 9 млрд. рублей и в 60 субъектах – с дефицитом в размере 45,5 млрд. рублей (рис. 1).

Другой важный принцип бюджетной системы – это закрепленный в ст. 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов всех уровней. Его суть заключается в том, что в рамках имеющихся полномочий органы власти самостоятельно формируют доходную часть бюджета и определяют направления расходования денежных средств.

Важным параметром при характеристике бюджета любого уровня является объем собственных доходов, который в том числе характеризует степень самостоятельности бюджета. Согласно ст. 47 БК РФ это сумма налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений (за исключением субвенций).

Показатель собственных доходов напрямую зависит от уровня экономического развития муниципального образования: чем более развита территория, тем выше его значение. В свою очередь, чем больше величина собственных доходов, тем лучше, т.к. больший объем средств будет направлен на решение вопросов местного значения.

Рисунок 2. Соотношение собственных доходов и расходов на решение вопросов местного значения [8]

В 2014-2017 гг. на собственные доходы приходится примерно 65 % от общего объема доходов. Остальные 35% составляют полномочия, передаваемые на уровень муниципалитетов из вышестоящих бюджетов. Но даже имеющихся собственных ресурсов не хватает для выполнения стоящих перед муниципальными образованиями задач (рис. 2).

Рисунок 3. Структура доходов местных бюджетов [8]

Кроме того, в структуре собственных доходов около 44% составляют межбюджетные трансферты и иные безвозмездные поступления (без учета субвенций). Таким образом, на налоговые и неналоговые доходы приходится только 36% от совокупного объема доходов, что говорит о высокой зависимости местного бюджета от поступлений из бюджетов вышестоящих уровней (рис. 3).

Такая ситуация обусловлена рядом причин:

- ограниченные возможности органов местного самоуправления в сфере налогообложения (законодательно закреплено только три местных налога: земельный, на имущество физических лиц и торговый сбор; поступления по нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов незначительны);

- низкая собираемость неналоговых доходов (11-13 % в собственных доходах), вызванная различными факторами, в т. ч. разовый характер некоторых поступлений (например, от реализации муниципального имущества), неэффективность отдельных институтов (например, средства самообложения граждан) и др.;

- несоответствие объемов финансирования в форме межбюджетных трансфертов объему передаваемых на муниципальный уровень расходных обязательств;

- незаинтересованность органов местного самоуправления в увеличении доходной базы за счет собственных источников и др.

Возможный выход из сложившейся ситуации многие исследователи видят в пересмотре полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения. В частности, предлагается передать на местный уровень некоторые региональные налоги (в первую очередь речь идет об имущественных налогах), например, транспортный налог [3, с. 65]. Среди других предложений – пересмотреть существующие единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных образований. Так, многими учеными и исследователями обсуждается возможность введения отчислений от таких федеральных налогов, как налог на прибыль и налог на добавленную стоимость, все поступления от которых в настоящее время распределяются между центром и регионами. Исрапилов Х.А. и Сулейманов М.М., например, предлагают перечислять в местные бюджеты 20 % налога на прибыль организаций и 10 % НДС [5, с. 53].

Среди других предлагаемых законодательных мер – изменение установленного Налоговым кодексом порядка взимания налога на доходы физических лиц (по месту регистрации плательщика, а не по месту работы) и налога на прибыль организаций (по месту физического нахождения компании, а не по месту ее регистрации) [7, с. 173], совершенствование механизма исчисления и администрирования земельного налога и ряд других.

Также росту самостоятельности бюджетов может способствовать привлечение займов посредством выпуска муниципальных ценных бумаг. Однако в силу неразвитости данного рынка (как с экономической, так и с юридической точки зрения), а также из-за недоверия инвесторов к заемщикам в лице муниципалитетов область применения данного инструмента на текущий момент незначительна. Так, по состоянию на 01.01.2018 только 7 муниципальных образований (город Омск, город Томск, город Новосибирск, город Дубна, город Нижний Новгород, город Волжский, город Волгоград) разместили муниципальные ценные бумаги [8].

В заключение стоит отметить, что развитие муниципальных образований, а значит и общий вектор экономического развития страны, во многом зависит от сбалансированности и самостоятельности соответствующих местных бюджетов. Для этого необходимо осуществление комплекса как экономических, так и юридических мер.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ. – 2000. – № 32. – Ст. 3340.
3. Болтинова О. В. Системность в налоговом и бюджетном праве Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. – 2016. – № 7. – С. 57 – 67.
4. Васильева Н. В. Доходы местных бюджетов как залог финансовой самостоятельности местного самоуправления: правовой аспект // Известия Иркутской государственной экономической академии. – 2015. – №1. – С. 117 – 125.
5. Исрапилов Х. А., Сулейманов М. М. Влияние моделей налогового федерализма на уровень налогового потенциала регионов РФ // Финансы и кредит. – 2016. – № 27. – С. 46 – 60.
6. Коротаева Е. А. Проблемы экономической самостоятельности местных бюджетов // Вестник Удмуртского университета. – 2014. – № 1. – С. 48 – 52.
7. Шаповал Е. В., Чижикова Т. М. Актуальные вопросы сбалансированности бюджета муниципального образования // Вестник ГУУ. – 2015. – № 5. – С. 170 – 174.
8. Министерство финансов Российской Федерации // http://www.minfin.ru/ru/