ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО И СУБЪЕКТОВ СУДЕБНОГО ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

OSOBENNOSTI PRAVOVOGO STATUSA SUB"YEKTOV ADMINISTRATIVNOGO I SUB"YEKTOV SUDEBNOGO OBZHALOVANIYA RESHENIY, DEYSTVIY (BEZDEYSTVIYA) PUBLICHNOY ADMINISTRATSII

Dar'ya Sergeyeva

master's student, Institute of Law, Vladivostok State University,

Russia, Vladivostok

АННОТАЦИЯ

В настоящей статье рассматриваются особенности правового статуса, а также различия в реализации процессуальных прав и обязанностей субъектов административного и судебного обжалования решений, действий (бездействия) публичной администрации. Актуальность данной темы обусловлена в том числе, динамичными изменениями общественных отношений и постоянными изменениями процессуального законодательства.

ABSTRACT

This article examines the features of the legal status, as well as the differences in the implementation of procedural rights and obligations of subjects of administrative and judicial appeal of decisions, actions (inaction) of the public administration. The relevance of this topic is due, among other things, to dynamic changes in social relations and constant changes in procedural legislation.

Ключевые слова: субъекты административного права, административное право, правовой статус, жалоба, восстановление прав.

Keywords: subjects of administrative law, administrative law, legal status, complaint, restoration of rights.

Правовой статус субъектов административного обжалования актов публичной администрации закреплен в ст. 5 ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ. Прежде всего, обращает на себя внимание, что, в отличие от статуса административного истца в административном судопроизводстве, этот субъект не имеет никаких обязанностей или ответственности, при этом требования к содержанию жалобы выступают как лишь условия для ее рассмотрения (а не как субъективные административно-правовые обязанности).

Первое из закрепленных в данной статье прав – право представления дополнительных материалов. Существо этого права состоит в возможности для обратившегося лица дополнить обоснованность своего обращения дополнительными доказательствами или доводами, отраженными во вновь представленных документах.

Второе из прав заявителя – обратиться к лицу, к которому подана жалоба, с просьбой об истребовании дополнительных, то есть дополняющих или обосновывающих жалобу материалов (в том числе – документов).

Третье из прав – на ознакомление с документами, которые были получены должностным лицом в инициативном порядке. В ряде случаев должностное лицо не отвечает сразу же на заявление, а собирает необходимые сведения для обоснования ответа. В таких случаях у гражданина возникает право ознакомиться с документами, сведения из которых были использованы для мотивировки ответа на жалобу, при этом «то обстоятельство, что право гражданина знакомиться с документами и материалами… увязано законодателем с периодом рассмотрения его обращения… не исключает осуществления гражданином этого права и после направления ему… соответствующего ответа. Ознакомление гражданина с названными документами и материалами после получения им официального ответа на свое обращение дает ему возможность лично проверить обоснованность такого ответа» [69]. Тем самым была подчеркнута бессрочность права ознакомления гражданина с материалами его дела. Однако нельзя говорить о безусловности этого права: такое ознакомление ограничивается двумя условиями: если оно не затрагивает прав третьих лиц (иных прав, свобод, правоохраняемых интересов иных граждан) и если в запрашиваемых документах не содержатся сведения, составляющие государственную тайну, допуска к которой у заявителя нет.

Все эти права заявитель может реализовать в электронной форме.

Четвертое право заявителя – требовать ответа по существу вопросов обращения. Изъятие, а точнее, перечень изъятий из этого общего правила содержится в ст. 11 ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ. Эти изъятия можно разделить на две группы:

- когда лицо, убедившись, что оно отправило обращение ненадлежащему субъекту (государственному органу или должностному лицу), по своей воле ходатайствует о передаче своего обращения для рассмотрения и ответа по существу надлежащему субъекту (часть 5.1 ст. 11);

- помимо воли заявителя, когда в жалобе содержатся сведения, либо не позволяющие ответить на жалобу содержательно и мотивированно, либо исключающие дальнейшую переписку с заявителем по соображениям этики. В частности, могут быть оставлены без ответа жалобы, в которых: 1) нецензурные выражения, 2) различного рода оскорбления (которые, по смыслу уголовно-правового понятия оскорбления, также должны быть выражены в нецензурной форме), 3) угрозы личности должностного лица (его жизни и здоровью), а также 4) угрозы его имуществу, 5) угрозы личности и 6) имуществу членов семьи должностного лица. Такое поведение рассматривается частью 3 статьи 11 ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ как злоупотребление правом на обращение, однако следует обратить внимание, что в этом случае должностное лицо имеет право, а не обязан оставить обращение без ответа. Иначе говоря, законодатель оставляет ответ на обращение в сфере правовых возможностей его адресата, предлагая ему самому решать, необходимо ли давать на подобное обращение ответ. В то же время в случае, если должностное лицо примет решение рассмотреть и ответить на жалобу, правом на которую заявитель злоупотребил, содержание самого ответа должно соответствовать императивным требованиям ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ.

Существует и еще одна группа случаев, когда должностное лицо, к которому обратился заявитель, обязано оставить жалобу без ответа. Эти случаи предусмотрены частью 4.1 статьи 11 этого же ФЗ: если текст письменного обращения не позволяет определить суть жалобы. Это положение появилось в ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ в 2017 году, т.е. 11 лет спустя после принятия самого ФЗ и было вызвано, очевидно, нечастыми ситуациями, когда заявитель не мог сформулировать одновременно ни фактическую ситуацию, в связи с которой он обращается к должностному лицу, ни существо своей просьбы. Возможны также и случаи, когда сам текст жалобы оказался по каким-либо причинам испорчен или неясен (например, вследствие неразборчивого почерка заявителя).

Наконец, права требовать содержательного ответа на свою жалобу у гражданина нет еще в одном случае злоупотребления им своим правом (который в законе, однако, не рассматривается как злоупотребление, но фактически является типичным злоупотреблением: согласно ч. 5 ст. 11 этого ФЗ, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение. Как видно, заявитель в этом случае получает не ответ на свою жалобу, а административный акт иного рода: решение о прекращении переписки. Разумеется, данное решение также должно быть мотивировано: приведены доводы заявителя, изложенные в предшествующих жалобах, доводы ответа на жалобу, доводы по последней из жалоб, обоснована идентичность доводов предшествующей и последней жалобы, а также отсутствие новых обстоятельств, которые должны быть учтены при подготовке ответа на жалобу. Только при всех этих условиях может быть принято окончательное решение в виде прекращения переписки с гражданином.

Пятое право заявителя жалобы – на обжалование принятого по его обращению ответа. Такое обжалование возможно в двух направлениях: в направлении дальнейших административных процедур, предполагающих подачу жалоб все более вышестоящим должностным лицам и органам и в направлении судебно-административного оспаривания (т.е. по процедуре, предусмотренной Главой 22 КАС РФ) [50];

Шестое из прав заявителя жалобы направлено на прекращение административного производства по его жалобе. Однако необходимо учитывать, что в данном случае право заявителя ограничивается именно правом обратиться с соответствующим заявлением, а не правом прекратить производство по его заявлению. Прекращение производства по заявлению гражданина – прерогатива публичной администрации, поскольку факты, изложенные гражданином в его жалобе, могут выходить за пределы его нарушенного субъективного права и требовать обязательного, публичного реагирования в общих (публичных) интересах. Этим право жалобы отличается от более широкого права административного истца, который по общему правилу вправе прекратить производство по административному иску по своему усмотрению.

В отличие от заявителя жалобы, правовой статус административного истца значительно более широк, но и значительно более формализован.

Во-первых, как и заявитель жалобы, административным истцом может быть любое лицо, права которого нарушены актом публичной администрации. Однако все остальные лица, которые могут быть отнесены к категории административного истца, под правовой статус заявителя жалобы не подпадают. К их числу относятся:

- лица, в интересах которых подал заявление прокурор. Типичной, например, является ситуация, когда прокурор, получив жалобу гражданина, возбуждает, в порядке части 1 ст. 39 КАС РФ, дело об административном производстве по изложенному в жалобе факту в суде. Тем самым статус заявителя жалобы преобразуется в статус административного истца;

- лица, в интересах которых в суд обратились органы публичной власти, в силу своих полномочий обязанные или (значительно реже) управомоченные обращаться в суд с требованием о незаконности того или иного публично-властного акта управления;

- лица, в интересах которых обратились должностные лица, на которых возложены те же самые полномочия. В некоторых случаях сложно разграничить, кто обратился в интересах того или иного частного лица: орган публичной власти или должностное лицо данного органа, но в каждом из этих случаев административным истцом является именно гражданин, интерес которого преследуется посредством обращения в суд;

- лица, в интересах которых обращаются граждане на основе законного полномочия;

- прокурор, обратившийся в суд для осуществления своих надзорных полномочий. Следует отметить, что определенное время в гражданском процессе имела место точка зрения о том, что прокурор в аналогичных случаях – это «процессуальный истец» или сторона «в процессуальном смысле» [70, с. 190-191; 71, с. 113]. Данная точка зрения была подвергнута справедливой критике. В частности, М. Викут отмечал, что «сторона - обязательно субъект спора о праве, субъект спорного правоотношения, в основе которого лежит материально-правовой, субъективный интерес к процессу» [72, с. 135-136]. Позже точку в этой дискуссии поставил Верховный Суд РФ, указав, что даже в случаях, когда прокурор обращается с заявлением в суд, он не может быть признан стороной по делу: «обращаясь в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе» [73, с. 3]. Однако положение части 2 статьи 38 КАС РФ о прокуроре как «административном истце» - повторяет, по существу, ошибочную точку зрения о прокуроре как «процессуальном истце». При анализе соотношения административно-процессуальных статусов административного истца и прокурора обращает на себя внимание и то, что прокурор действует только от имени Российской Федерации, а не от имени заинтересованного лица. Это обстоятельство исключает какие-либо представительские функции прокурора для частных лиц. Думается, что в случаях, когда в суд с административным иском обращается прокурор, он действует именно от имени Российской Федерации, которая и являет собой административного истца по делу;

- иной, помимо прокуратуры, орган с надзорными полномочиями в административном судопроизводстве;

- должностное лицо, также с обязательным наличием надзорных (контрольных) полномочий в административном судопроизводстве.

Таким образом, основное отличие заявителя жалобы от лица, оспаривающего акт публичной администрации, является возможность признания административным истцом (в предусмотренных КАС РФ случаях) органов публичной (государственной и муниципальной) власти, в том числе избирательных комиссий, комиссий референдума, иных органов и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (ч. 3 ст. 38 КАС РФ). Все эти субъекты административного права не могут, в то же время, быть заявителями жалоб.

Следует также отметить, что в понятии административного истца, как оно закреплено в частях 1 и 2 ст. 38 КАС РФ, содержится противоречие. С одной стороны, административный истец – «сторона в административном деле» (ч. 1 ст. 38 КАС РФ). Таким образом, для того, чтобы лицо приобрело статус административного истца, необходимо, во-первых, наличие «административного дела» (которое возбуждается на последнем этапе стадии обращения лица с административным иском), во-вторых, наличие другой «стороны», которая также отсутствует на момент обращения с административным иском и появляется лишь после возбуждения административного дела. Такой подход к понятию административного истца – вполне логичен, поскольку отражает именно процессуальный статус данного лица как лица, «участвующего в деле». Однако часть вторая этой же статьи существенно смещает признание лица административным истцом на более ранее время, а именно – на момент его обращения с соответствующим заявлением («лицо, которое обратилось» - ч. 2 ст. 38 КАС РФ). Таким образом, возникает вопрос, когда лицо должно быть признано административным истцом: когда оно только обратилось в суд, или значительно позже - когда суд уже возбудил административное дело и в нем появились «стороны» (в том числе – административный истец). Следует отметить также, что законодатель и в последующих положениях КАС РФ использует два различных термина: «административный истец» и «лицо, обратившееся в суд». Последний из названных терминов содержится, например, в пункте 4 части второй статьи 125 КАС РФ – при определении содержания административного искового заявления. В некоторых случаях законодатель называет административным истцом даже лицо, которое очевидно не является стороной по административному делу – вследствие отказа суда в принятии административного искового заявления. Например, в пункте «3)» части первой статьи 128 КАС РФ административным истцом назвало лицо, которому было отказано в принятии административного искового заявления и которое поэтому никак не может быть «стороной по делу».

Иначе говоря, в названные нормы КАС РФ «административным истцом» называют 1) и лицо, подписывающее административное исковое заявление (хотя в этот момент оно еще даже не обратилось в суд), 2) и лицо, лицо, заявившее о возвращении административного иска до его принятия судом к производству, 3) и лицо, которому отказано в принятии административного искового заявления. Во всех этих случаях лицо, очевидно, не является стороной по административному делу (в силу отсутствия самого дела) и родовой признак административного истца («сторона по делу») - в этих правовых ситуациях отсутствует. Очевидно, что для названных ситуаций лицо административно-процессуальный статус административного истца соответствующим определением суда (часть вторая статьи 127 КАС РФ) не возникает. Отсюда вытекает, что и составитель административного искового заявления, и его податель (а также податель, впоследствии заявивший о его возвращении до принятия его судом к административному производству и возбуждения административного дела), а также лицо, которому оно было возвращено (ст. 129 КАС РФ) или которому в его принятии было отказано (ст. 128 КАС РФ) – также признается административным истцом – вопреки содержанию части 1 статьи 38 КАС РФ. Такой подход – очевидно противоречив и вызывает сомнение с точки зрения его соответствия процессуальной природе статуса административного истца, возникающего только на основании определения суда о принятии административного искового заявления и возбуждении административного судопроизводства.

В этой связи целесообразным представляется разграничить понятия лица, обратившегося с административным исковым заявлением и административного истца – как стороны по уже возбужденному, на основании принятого к производству административного искового заявления, административному делу.

Во многих отношениях заявители жалоб и административные истцы могут быть схожи:

- в отношении возможности коллективного заявления жалоб и административных исков;

- в отношении правопреемства по жалобе и административном иске;

- в отношении возможности изменения и дополнения основания (фактических обстоятельств) жалобы и административного иска;

- в отношении возможности представительства по жалобе и административному иску.

Полностью права административного истца как лица, участвующего в деле, изложены в ст. 45 КАС РФ. Как и заявитель жалобы, он вправе знакомиться с материалами административного дела, в том числе – снимать его копии, представлять доказательства, давать объяснения и т.д. Однако у заявителя жалобы отсутствуют такие права, как отвод лицу, рассматривающему административное дело (пункт 2 части 1 статьи 45 КАС РФ), задавать вопросы (поскольку при рассмотрении жалобы другая сторона, действия которой обжалуются, отсутствует), возражать, в процессе рассмотрения дела, на доводы лица, действия которого обжалуются (тогда как в административном судопроизводстве это, в силу п. 8 ч. 1 ст. 45 КАС РФ, возможно). В процессе заявления жалобы заявитель ничего может не знать и не имеет права знать о жалобах, поданных другими лицами, тогда как в качестве административного истца он, в силу п. 9 части 1 статьи 45 КАС РФ, вправе узнавать об этих жалобах и давать по ним собственные пояснения.

Важной особенностью судебного оспаривания, отличающей эту процедуру от административного обжалования, является значительно более сложная структура правоотношения, возникающего на основе обращения лица, по инициативе которого было возбуждено производство. Жалоба, как отмечалось выше, создает правовое отношение только между заявителем и должностным лицом, принявшим жалобу и возбудившим производство по ней, тогда как административный иск создает многосубъектное процессуальное правоотношение, в котором обязательно задействованы суд и секретарь судебного заседания, заявитель и административный ответчик, а также могут быть задействованы прокурор (не как должностное лицо органов прокуратуры, а как процессуальный статус в административном судопроизводстве), заинтересованные лица (ст. 47 КАС РФ), свидетели, специалисты и эксперты, переводчики и т.д. Это процессуальное правоотношение характеризуется, прежде всего, множественностью связей: каждый из названных субъектов – связан в рамках данного правоотношения не друг с другом, а с судом, что создает моноцентрическую «сеть», или моноцентрическую структуру административно-процессуального правоотношения, нехарактерную для правоотношения, возникающую на основе административной жалобы.

Заключение: Резюмирую вышеизложенное, отметим, что правовой статус субъекта судебного обжалования (оспаривания) решений, действий (бездействия) публичной администрации отличается от правового статуса субъектов административного обжалования следующими общими признаками:

- его процессуальное регулирование – значительно более детальное, нежели административно-процедурное;

- права административного истца – значительно более широки, нежели права заявителя жалобы;

- хотя административный истец, как и заявитель административной жалобы, организационно связан только с принимающим решение органом (судом), он вправе, при опосредовании его действий судом, обращаться к иным участникам административного судопроизводства: задавать им вопросы, приводить возражения на их доводы, требовать привлечения их к процессуальной ответственности и т.д. В отличие от административного истца, заявитель административной жалобы никак организационно с лицом (органом), чьи действия обжалуются, не связан и никаких прав на взаимодействие с ним в процессе рассмотрения жалобы не имеет.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными Всенародным голосованием от 01.07.2020 г.) // СПС «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 23.09.2024)
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: Федеральный закон от 08.03.2015 №21-ФЗ (посл. ред. от 25.12.2023 № 639-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». - URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176147/ (дата обращения: 18.02.2024)
3. Административное судопроизводство (публично-правовые споры). Показатели по отдельным категориям дел. – Текст: электронный // Судебная статистика РФ: [сайт]. – URL: https://stat.апи-пресс.рф/stats/adm1/t/72/s/1?ysclid=l90k18wlzc415266019 (дата обращения: 06.08.2024)
4. Тоноян Г.Х. Институт обжалования в административном праве : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Тоноян Гаик Хоренович. - Москва, 2008. - 205 с.
5. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 №59-ФЗ (посл. ред. от 04.08.2023 № 480-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/2c75005c904788f7ff378d62d74258d77678b387/ (дата обращения: 08.08.2024)