ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

LEGAL MECHANISMS OF INTERACTION BETWEEN THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN LEGISLATIVE ACTIVITY: ISSUES OF THEORY AND PRACTICE

Andron Pyzhyanov

student, department of state and legal disciplines, Russian Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается необходимость осуществления взаимодействия Правительства и Федерального Собрания в законотворческой деятельности, принципы его организации. Его функционирование обеспечивается правовыми механизмами взаимодействия, содержание данного термина изучено далее. Рассмотрены права и обязанности названных органов власти, закрепленные правовыми механизмами взаимодействия, а также некоторые особенности данных юридических инструментов. Одной из актуальных проблем данных правовых механизмов взаимодействия является возможность произвольного изменения Комитетом Госдумы проекта федерального закона, внесенного Правительством. Далее представлен способ решения данной проблемы.

ABSTRACT

The article discusses the need for interaction between the Government and the Federal Assembly in legislative activity, the principles of its organization. Its functioning is ensured by legal mechanisms of interaction; the content of this term is studied further. The rights and responsibilities of these authorities, secured by legal mechanisms of interaction, as well as some features of these legal instruments are considered. One of the pressing problems of these legal mechanisms of interaction is the possibility of arbitrary changes by the State Duma Committee to a draft federal law introduced by the Government. The following is a method to solve this problem.

Ключевые слова: разделение властей, палаты Федерального Собрания, принцип системности государственного управления, правовой механизм, правовой механизм взаимодействия, права Правительства в законотворческом процессе, законотворческий процесс, взаимодействие Правительства и Комитетов Госдумы, право законодательной инициативы; концепция проекта федерального закона; чтения законопроектов в Госдуме; правовое регулирование; информационное взаимодействие.

Keywords: separation of powers, chambers of the Federal Assembly, The principle of systematic public administration, legal mechanism, legal mechanism of interaction, rights of the Government in the legislative process, legislative process, interaction between the Government and State Duma Committees, the right of legislative initiative, concept of the draft federal law, readings of bills in the State Duma, legal regulation, information interaction.

В соответствии со статьей 10 Конституции, в Российской Федерации государственная власть функционирует на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из перечисленных ветвей власти действует независимо и выполняет возложенные на неё функции государственного управления.

Согласно статье 105 Конституции полномочие по принятию федеральных законов имеется у Госдумы и Совета Федерации. Однако, палатам Федерального Собрания целесообразно выполнять поставленные перед ними функции и задачи государственного управления совместно с исполнительной ветвью власти по следующим причинам. Правительство располагает информацией, необходимой в процессе разработки нормативных правовых актов. Кроме того, названный орган исполнительной власти в рамках рассматриваемой законотворческой деятельности стремится осуществить свои правовые интересы. В ряде случаев их реализация содействует Государственной Думе и Совету Федерации в выполнении поставленных перед ними задач государственного управления. Таким образом, в процессе осуществления законотворчества исполнительная и законодательная ветвь власти взаимосвязаны и взаимозависимы, их интересы в ряде случаев являются совпадающими.

Рассматриваемое взаимодействие Правительства с нижней и верхней палатами парламента функционирует согласно принципу системности государственного управления. В соответствии с ним, механизм государства является сложной системой, состоящей из совокупности государственных органов. Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов отмечают, что системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления. [1, с. 33]

С целью упорядочивания и организации рассмотренного процесса законодателем созданы специальные правовые механизмы взаимодействия. Их составляют юридические нормы, закрепленные законодателем в Конституции, Федеральном Конституционном Законе «О Правительстве», а также Регламентах Правительства, Госдумы, Совета Федерации, и иных нормативно-правовых актах. Рассматриваемые юридические инструменты являются разновидностью правовых механизмов. Целесообразно изучить данный термин, связанный с инструментальной теорией права. К.В. Шундиков понимает под правовым механизмом объективированный на нормативном уровне, системно организованный комплекс юридических средств, необходимый и достаточный для достижения конкретной цели (совокупности целей) [2, с. 18-19].

Упомянутые инструменты созданы законодателем во многих отраслях права с целью регулирования различных общественных отношений. В частности, они используются для упорядочивания, настройки взаимодействия двух рассматриваемых органов власти в рамках законотворческого процесса.  Необходимо отметить, что правовой механизм представляет собой совокупность юридических норм. Они обязательно должны носить системный характер: функционировать «в связке», быть взаимосвязанными между собой, а также иметь общую цель правового регулирования. Под ним С.С. Алексеев понимает осуществляемый при помощи целостной системы юридических средств (юридических норм, правовых отношений, индивидуальных предписаний и т.д.) процесс целенаправленного, нормативно-организационного упорядочения общественных отношений [3, с. 348].

Целесообразно отметить, что правовые нормы рассматриваемого юридического инструмента содержат права, запреты, меры ответственности, меры поощрения, обязанности, и т.д. Они должны носить регулятивный характер, декларативные нормы в составе правового механизма не допускаются.

На данный момент имеется ряд правовых механизмов взаимодействия между Правительством Российской Федерации и Федеральным Собранием.

Упомянутые юридические инструменты предоставляют Правительству право вносить в Федеральное Собрание проекты федеральных законов, направлять в Госдуму и Федеральное Собрание полномочных и специальных представителей, а также предоставлять в палаты парламента официальные отзывы и заключения на законопроекты.

Государственной Думе и Совету Федерации рассматриваемые правовые механизмы взаимодействия предоставляют полномочия направлять письменные обращения и запрашивать требуемую информацию у должностных лиц органов исполнительной власти, приглашать на заседания членов Правительства для ответов на поставленные депутатами и сенаторами вопросы, и так далее. Перечисленные выше правовые механизмы взаимодействия характеризуются тем, что они закрепляют определенные обязанности за субъектами в рамках изучаемого взаимодействия. Необходимо отметить, что перечисленные юридические инструменты осуществляют свое функционирование на разных этапах законотворческого процесса.

Рассматриваемые юридические инструменты также обеспечивают взаимодействие между органами и должностными лицами исполнительной ветви власти с Комитетами и Комиссиями Парламента. Данное взаимодействие в ряде случаев носит консультационный характер. Проводятся совещания, круглые столы, иные мероприятия с участием представителей исполнительной и законодательной ветвей власти.

Они организуются на основании правовых норм, содержащихся в Регламентах палат Парламента, Правительства, а также Положениями о их Комитетах. Например, в соответствии с пунктом 2(1) статьи 26 названного документа нижней палаты Федерального Собрания Комитеты и Комиссии имеют право приглашать на свои заседания федеральных министров, иных должностных лиц исполнительной власти.

В соответствии с Положением Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам названный орган имеет право направлять своих представителей в комиссии и рабочие группы, создаваемые в Правительстве и иных органах власти.

Правовед О.Х. Молокаева отмечала, что подготовка и анализ вопросов, вносимых на рассмотрение палат Федерального Собрания, являются сложным и трудоемким процессом [4, с. 87]. Для успешного выполнения этой работы необходимо получать информацию от соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также учитывать их мнение по поводу имеющихся проблем. Для достижения поставленных целей названные структурные элементы нижней палаты парламента сотрудничают с министерствами и другими государственными органами. Кроме того, целесообразно привлекать специалистов, предоставляющих консультации по различным вопросам, а также осуществлять взаимодействие между комитетами и комиссиями нижней палаты парламента в процессе рассмотрения вопроса.

Взаимодействие Правительства и Комитетов Госдумы осуществляется при внесении правок субъектов законодательной инициативы в проекты федеральных законов после прохождения ими первого чтения в нижней плате парламента.

Оно осуществляется на основании следующих правовых норм. На основании статьи 120 Регламента субъекты законодательной инициативы имеют право вносить поправки в принятый в первом чтении проект федерального закона во время рассмотрения его в комитете нижней палаты. Согласно статье 121 названного документа в процессе второго чтения допускается изменение названия законопроекта. Допускается внесение правок, изменяющих его концепцию.

Таким образом, на данный момент регламент нижней палаты парламента допускает серьезные изменения проекта федерального закона в рамках второго чтения: допускается изменение концепции, а также названия законопроекта.

Данная ситуация является неудовлетворительной для субъектов права законодательной инициативы, в том числе для Правительства по следующей причине. Правительство в процессе реализации возложенных на него целей государственного управления осуществляет необходимое правовое регулирование, используя право законодательной инициативы. В ряде случаев названному органу власти целесообразно обеспечить начало функционирования новых юридических норм в срочном порядке. Произвольное изменение Комитетом нижней палатой парламента концепции и названия внесенного Правительством проекта федерального закона вызовет задержку сроков создания необходимого правового регулирования. В таком случае высшему органу исполнительной ветви власти вынужден повторно вносить в Госдуму в качестве субъекта законодательной инициативы новый проект федерального закона. Необходимо отметить, что данная процедура является продолжительной. В результате описанной проблемы создается угроза для выполнения Правительством задач государственного управления.

С.В. Бошно и Г.Г. Васюта отмечают, что в связи с тем, что концепция подлежит рассмотрению Государственной Думой и принимается в порядке, установленном для принятия закона в первом чтении, она должна защищаться и охраняться наряду с собственно текстом принятого закона [5, с. 11]. На основании изложенного целесообразно не допускать внесения изменений в рассматриваемый документ Парламентом в рамках внесения поправок в проект федерального закона. С этой целью предлагается закрепить в Регламенте нижней палаты запрет на изменение концепции, а также названия проекта федерального закона после её принятия в первом чтении. Государственная Дума сохранит возможность внесения изменений в названный документ. Для этого ответственному комитету необходимо направить законопроект с измененной концепцией либо названием на рассмотрение палатой в первом чтении. Кроме того, необходимо предоставить Правительству полномочие по предоставлению заключения или официального отзыва на изменяемый проект федерального закона.

На основании изложенного целесообразно заключить, что с целью создания качественных федеральных законов в ограниченные сроки Правительству и Федеральному Собранию целесообразно осуществлять сотрудничество в рамках законотворческого процесса. Законодателем создан ряд правовых механизмов с целью регулирования взаимодействий, возникающих между названными органами власти. Они устанавливаются правовыми нормами

Необходимо отметить, что правовые нормы, составляющие разные правовые механизмы взаимодействия, не связаны между собой.

На основании изложенного целесообразно заключить следующее. С целью создания качественных федеральных законов в ограниченные сроки Правительству и Федеральному собранию необходимо осуществлять взаимодействие в рамках законотворческого процесса. С целью их организации и регулирования законодатель создал специальные правовые механизмы. Имеется стабильный состав данных юридических инструментов, они осуществляют функционирование в течение долгого времени. В то же время имеется ряд проблем, связанных с работой правовых механизмов взаимодействия Правительства и Федерального Собрания. Одной из актуальных проблем, способных существенно снизить качество принимаемых Федеральным Собранием законов, является проблема изменения названия и концепции законопроектов Комитетами нижней палаты парламента перед вторым чтением. Предлагается внести в регламент Госдумы правовые нормы, запрещающие вносить данные изменения в проекты федеральных законов и материалы к ним. В таком случае законотворческий процесс станет более гармоничным и эффективным.

Список литературы:

1. Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Москва: Норма: Инфра-М, 2010. Административное право Учебник для ВУЗов; 640 с.
2. Шундиков К.В. Правовые механизмы: Основы теории / Государство и право, 2006;
3. Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. –М.: Статут, 1999; 712
4. Молокаева О.Х. Правовой статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации: монография / О. Х. Молокаева. - Москва: РГУП, 2020.; 155 с.
5. Бошно С.В., Васюта Г.Г. Концепция правотворчества и законодательной деятельности. Поправки к законопроекту и пределы трансформации концепции закона / Право и современные государства № 3 2017