О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ПРОВЕРОК НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

АННОТАЦИЯ

В статье исследуются нормы действующего российского законодательства, практические материалы (пособия) и материалы научных публикаций по вопросам проведения антикоррупционных проверок на государственной гражданской службе. Цель исследования состоит в описании специфики и роли указанных проверок как инструмента противодействия коррупции и предупреждения коррупционных рисков на государственной гражданской службе. Задачи исследования: дать определение термину «антикоррупционная проверка на государственной гражданской службе»; указать и кратко описать виды, основания, порядок их проведения; указать субъектный состав и возможные последствия проверок. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: анализ, диалектический метод, синтез, а также частнонаучный метод: формально-юридический.

Ключевые слова: антикоррупционная проверка; государственная гражданская служба; коррупция; конфликт интересов; противодействие коррупции.

В Национальной стратегии противодействия коррупции [14] указано, что коррупция препятствует развитию общества, социальным преобразованиям и модернизации экономики, а также является причиной недоверия общества к государству, создает негативный международный имидж страны (п. 1). Коррупция признана одной из системных угроз безопасности России (подп. а) п. 7).

Проведение антикоррупционных проверок является неотъемлемой и важной частью борьбы с коррупцией на государственной гражданской службе (далее – «ГГС»), под которой, согласно нормам Федерального закона № 79-ФЗ [7], понимается вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – «РФ») на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (далее – «ГО»), лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (ч. 1 ст. 3).

В законодательстве не содержится определения термина «антикоррупционная проверка». Понятие антикоррупционной проверки на ГГС можно вывести из норм статей Федерального закона № 273-ФЗ [18] и Федерального закона N 79-ФЗ [7], а также положений Указа Президента РФ № 1065 [17]. Антикоррупционная проверка на ГГС (далее – «АП на ГГС») - это строго формализованная, административно-правовая процедура, представляющая собой определенный комплекс проводимых уполномоченными должностными лицами в отношении гражданских служащих, претендентов на замещение должностей гражданской службы, граждан, замещавших должности гражданской службы, проверочных и контрольных мероприятий, имеющих своей целью проверку соблюдения ими требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, антикоррупционных ограничений и запретов, а также исполнения установленных в целях противодействия коррупции обязанностей.

ГГС подразделяется на федеральную, правовое регулирование и организация которой находится в ведении РФ, и ГГС субъекта РФ, правовое регулирование которой находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а организация - в ведении субъектов РФ (ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 79-ФЗ [7], части 2 и 4 ст. 2 Федерального закона № 58-ФЗ [19]).

Правовую основу противодействия коррупции, а следовательно и проведения АП на ГГС, составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, Федеральный закон N 273-ФЗ [18] и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти (далее – «ОГВ»), ОГВ субъектов РФ и муниципальные правовые акты (ст. 2 Федерального закона N 273-ФЗ [18]).

Согласно Указу Президента РФ № 364 [13] при проведении АП на ГГС необходимо также руководствоваться решениями Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции и его президиума, положением о подразделениях по профилактике коррупционных и иных правонарушений, созданных в федеральном ГО, положением об органах по профилактике коррупционных и иных правонарушений, созданных в субъектах РФ.

Вопросы, касающиеся проведения АП на ГГС, непосредственно урегулированы следующими основными федеральными нормативными правовыми актами (далее – «НПА»): Федеральный закон N 273-ФЗ [18]; Федеральный закон N 79-ФЗ [7]; Федеральный закон № 144-ФЗ [3]; Федеральный закон № 230-ФЗ [9]; Указ Президента РФ № № 1065 [17]; Указ Президента РФ № 310 [11].

Указанные вопросы урегулированы и в региональном законодательстве, которое принято во исполнение федерального законодательства, уточняя и дополняя его с учетом специфики деятельности, системы и структуры ОГВ и ГО субъектов РФ. К примеру, в Новосибирской области (далее – «НСО») это: Закон НСО № 365-ОЗ [8]; Постановление Губернатора НСО № 306 [6]; Постановление Губернатора НСО № 498 [16]; Постановление Губернатора НСО № 136 [10]; Постановление Губернатора НСО № 147 [4].

Основным федеральным НПА, регламентирующим порядок проведения АП на ГГС, является утвержденное Указом Президента РФ № 1065 [17] Положение (далее – «Положение»). Пунктом 6 Указа Президента РФ № 1065 [17] ОГВ субъектов РФ рекомендовано руководствоваться им при разработке и утверждении аналогичных положений в отношении лиц, претендующих на замещение должностей ГГС субъектов РФ, государственных гражданских служащих субъектов РФ. К примеру, в НСО соответствующее положение было утверждено Постановлением Губернатора НСО № 498 [16].

Также Президент РФ в пункте 25 Указа № 309 [12] постановил Минтруду России оказывать государственным органам и организациям помощь методического и консультативного характера в реализации требований антикоррупционных норм, готовить рекомендации, касающиеся реализации требований антикоррупционного законодательства. Соответствующие рекомендации готовятся и учитываются ОГВ и ГО федерального и регионального уровней.

В зависимости от предмета проверки АП на ГГС можно условно разделить на: проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; проверки соблюдения ограничений, запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; проверки достоверности сведений, предоставляемых при поступлении на ГГС; проверки сведений, указанных в уведомлении о склонении к совершению коррупционного правонарушения; проверки соблюдения гражданами, замещавшими должности ГГС, ограничений при заключении ими трудового договора и (или) гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами (Практическое пособие «О правовых основаниях и методике проведения антикоррупционных проверок, осуществления контроля за расходами» [22]).

Антикоррупционные проверки осуществляются по решению руководителя Администрации Президента РФ, председателя президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции; руководителя Аппарата Правительства РФ; руководителя федерального ГО или территориального органа федерального ГО либо должностного лица, которому такие полномочия предоставлены руководителем соответствующего федерального ГО. Решение о проведении антикоррупционных проверок в отношении граждан, претендующих на замещение должностей ГГС субъекта РФ, и государственных гражданских служащих субъекта РФ, принимается должностными лицами, уполномоченными на это НПА соответствующего регионального уровня. К примеру, в НСО антикоррупционные проверки осуществляются по решению руководителя органа государственной власти НСО, государственного органа НСО или должностного лица, которому такие полномочия предоставлены соответствующим руководителем.

Правами по непосредственному проведению АП на ГГС наделены органы, реализующие полномочия в сфере противодействия коррупции и подчиненные им кадровые подразделения. Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, кадров и противодействия коррупции согласно Указу Президента РФ № 368 [5] имеет особые полномочия. Оно имеет право по решению Президента РФ, руководителя Администрации Президента РФ либо специально уполномоченного ими должностного лица Администрации Президента РФ проводить антикоррупционные проверки в отношении любых лиц, на которых распространяются антикоррупционные требования, ограничения и запреты.

Также Указом Президента РФ № 364 [13] высшим должностным лицам субъектов РФ рекомендовано создать специальные органы субъектов РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также утверждены типовые положения о подразделении федерального ГО по профилактике коррупционных и иных правонарушений, об органе субъекта РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений, одной из основных функций которых является проведение антикоррупционных проверок.

АП на ГГС проводятся проводящими их органами самостоятельно или с направлением запросов в органы, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Кадровые службы не имеют права направлять указанные запросы и проводят проверки исключительно самостоятельно.

Основанием для АП на ГГС может являться достаточная письменная информация, не носящая анонимный характер, представленная лицами, органами и организациями, которые прямо перечислены в пункте 10 Положения (правоохранительные, местного самоуправления, общероссийские средства массовой информации, и другие), при этом перечень носит закрытый характер. Минтруд России в Письме от 15.04.2022 N 28-6/10/П-2479 [21] разъяснил: «Достаточность информации предполагает наличие совокупности данных, свидетельствующих о несоответствии фактическим обстоятельствам представленных конкретным государственным гражданским служащим (гражданином) сведений».

Общий срок проведения АП на ГГС: до 60 дней. Максимальный (в случае продления): 90 дней (пункт 12 Положения).

В пункте 15 Положения перечислены права, которыми обладают субъекты проверок по отношению к проверяемым лицам, проводя самостоятельные проверки: беседовать; изучать полученные сведения и материалы и получать пояснения по ним; запрашивать в ГО, органах местного самоуправления, в организациях сведения; получать информацию у граждан; анализировать полученные у проверяемого лица сведения.

Что касается проведения АП на ГГС путем направления запросов в органы, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, то последние проводят мероприятия оперативного и розыскного характера для получения сведений о достоверности и полноте представляемых имущественных сведений, о соблюдении лицами, замещающими должности ГГС, ограничений и запретов, которые установлены антикоррупционным законодательством, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и об исполнении ими обязанностей, установленных законодательством (части 2 и 3 статьи 7 Федерального закона N 144-ФЗ [3]).

Права проверяемых лиц при проведении проверок изложены в общем виде, без конкретизации механизма и процедурных моментов их реализации: излагать письменные пояснения; представлять дополнительные материалы и излагать письменные пояснения по ним; просить о беседе с ним по вопросам проверки; знакомиться с её итогами (пункты 23, 24 Положения).

В итоговом документе о результате проверки (докладе) должно содержаться предложение о назначении гражданина на должность или об отказе в назначении; об отсутствии оснований для применения к государственному служащему мер ответственности или о применении к государственному служащему мер ответственности; о представлении материалов проверки в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Предложение должно быть только одно. По итогам принимается соответствующее предложению решение.

Пункт 29 Положения предусматривает возможность направления сведений о результатах проверки представившим информацию, явившуюся основанием для проведения проверки, правоохранительным и налоговым органам, руководящим органам политических партий и общественных объединений, Общественной палате РФ. Направление сведений иным лицам в случае, если их обращение явилось поводом для проверки (п. 10 Положения), Положением не предусмотрено.

Материалы антикоррупционной проверки могут быть направлены в компетентные органы, если будут выявлены признаки деяния, запрещенного Уголовным кодексом РФ [24] или Кодексом РФ об административных правонарушениях [2].

Согласно сведениям о ходе реализации мер по противодействию коррупции в органах государственной власти НСО и органах местного самоуправления НСО за 2022 год [23] в 2022 году в НСО: были проанализированы имущественные сведения в отношении 573 кандидатов на гражданскую службу и в отношении 1 753 гражданских служащих; проведены три антикоррупционные проверки, по результатам которых сделаны одно замечание и одно предупреждение о неполном соответствии; контроль за расходами служащих привел к привлечению пяти человек к дисциплинарной ответственности; в органы прокуратуры и иные компетентные органы направлено два материала; были проанализированы сведения о соблюдении служащими запретов, ограничений, требований в целях противодействия коррупции в отношении 280 лиц; проведена одна проверка на основании информации от правоохранительных органов, по результатам которой установлено нарушение; в отношении 199 граждан были проанализированы сведения о соблюдении ими ограничений после ухода с государственной службы; были рассмотрены 24 из 24 поступивших обращений граждан и организаций о коррупционных правонарушениях служащих. Всего в течение 2022 года в НСО 26 человек были привлечены к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Таким образом, АП на ГГС являются значимым и действенным инструментом противодействия коррупции и предупреждения коррупционных рисков. Являясь самостоятельными и достаточно распространенными административно-правовыми процедурами, они выполняют важную роль в реализуемой государством системе мер борьбы с коррупцией.

Однако существующие нормы, касающиеся проведения АП на ГГС, разрознены в многочисленных законах и подзаконных НПА. Вероятно, есть потребность в их систематизации.

Также проявление правовой неопределенности в отношениях, субъекты которых обладают властными полномочиями, является критичным. Специфика же АП на ГГС состоит в том, что как проверяющие лица, так и проверяемые лица, обладают властными полномочиями. Более того, те и другие подлежат защите от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность (п. 8 ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ). Учитывая это, для создания правовой определенности в отношении процессуального статуса проверяющих и проверяемых лиц, их прав и обязанностей, а также для обеспечения законности и соблюдения прав и законных интересов последних, вероятно, назрела потребность в принятии специального НПА (или внесении изменений в уже существующие НПА), который бы содержал легальное определение термина «антикоррупционная проверка», детально регламентировал процедуру организации и проведения АП на ГГС, содержал формы оформляемых в ходе проверок документов, а также регламентировал, конкретизировал и гарантировал права проверяемых гражданских служащих, а также закреплял механизмы их реализации.

Указанные предложения не новы и уже нашли своё отражение в некоторых работах по исследуемой тематике, к примеру, в статье Деревянко Е. О. и Журавлева В. М. [1]. Потребность в совершенствовании существующего порядка проведения проверок имущественных сведений, соблюдения антикоррупционных ограничений и запретов, исполнения установленных антикоррупционных обязанностей усматривается и из содержания раздела III Национального плана противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы, утвержденного Указом Президента РФ № 478 [15].

Список литературы:

1. Деревянко, Е. О. Проблемные вопросы проведения антикоррупционных проверок и возможные пути их решения / Е. О. Деревянко, В. М. Журавлев // Научный портал МВД России. – 2022. – № 4 (60). – С. 40-47. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=50438201 (дата обращения: 04.03.2024).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ : принят Гос. Думой 20 дек. 2002 г. : одобр. Советом Федерации 26 дек. 2001 г. [ред. от 25 декабря 2023 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - ст. 1.
3. Об оперативно-розыскной деятельности: Федер. закон от 12 авг. 1995 г. № 144-ФЗ : принят Гос. Думой 05 июля 1995 г. [ред. от 29 декабря 2022 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 33. - Ст. 3349.
4. Об уведомлении лицами, замещающими отдельные должности государственной гражданской службы Новосибирской области, о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений: постановление Губернатора Новосиб. обл. от 20 июня 2016 г. № 147: [ред. от 20 июня 2016 г.] // Официальный интернет-портал правовой информации: гос. система правовой информации. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/5400201606210001 (дата обращения 04.03.2024).
5. Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы, кадров и противодействия коррупции (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы, кадров и противодействия коррупции»): Указ Президента Рос. Федерации от 23 мая 2023 г.  № 368: [ред. от 26 июня 2023 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2023. - № 22. - Ст. 3920.
6. Об утверждении Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Новосибирской области и урегулированию конфликта интересов: постановление Губернатора Новосиб. обл. от 21 сент. 2010 г. № 306 [ред. от 25 окт. 2022 г.] // Официальный сайт Правительства Новосибирской области. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: https://www.nso.ru/page/13937 (дата обращения: 04.03.2024).
7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ: принят Гос. Думой 07 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации 15 июля 2004 г. [ред. от 14 февраля 2024 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
8. О государственной гражданской службе Новосибирской области: Закон Новосиб. обл. от 01 февр. 2005 г. № 265-ОЗ [ред. от 19 дек. 2023 г.] // Официальный сайт Правительства Новосибирской области. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: https://www.nso.ru/page/13937 (дата обращения: 04.03.2024).
9. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: Федер. закон от 03 дек. 2012 г. № 230-ФЗ : принят Гос. Думой 23 ноября 2012 г. : одобр. Советом Федерации 28 ноября 2012 г. [ред. от 10 июля 2023 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 50 (часть 4). - Ст. 6953.
10. О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»: постановление Губернатора Новосиб. обл. от 29 мая 2013 г. № 136 [ред. от 25 октября 2022 г.] // Официальный сайт Правительства Новосибирской области. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: https://www.nso.ru/page/13937 (дата обращения: 04.03.2024).
11. О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»: Указ Президента Рос. Федерации от 02 апреля 2013 г. № 310: [ред. от 25 января 2024 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1671.
12. О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»: Указ Президента Рос. Федерации от 2 апр. 2013 г. № 309: [ред. от 25 января 2024 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1670.
13. О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: Указ Президента Рос. Федерации от 15 июля 2015 г. № 364: [ред. от 26 июня 2023 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - № 29 (часть II). - Ст. 4477.
14. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы: Указ Президента Рос. Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460: [ред. от 13 марта 2012 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 16. - Ст. 1875.
15. О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 - 2024 годы: Указ Президента Рос. Федерации от 16 августа 2021 г. № 478: [ред. от 26 июня 2023 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2021. - № 34. - Ст. 6170.
16. О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Новосибирской области, и государственными гражданскими служащими Новосибирской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Новосибирской области требований к служебному поведению: постановление Губернатора Новосиб. обл. от 26 ноября 2009 г. № 498 [ред. от 31 января 2024 г.] // Официальный сайт Правительства Новосибирской области. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: https://www.nso.ru/page/13937 (дата обращения: 04.03.2024).
17. О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению: Указ Президента Рос. Федерации от 21 сентября 2009 г.  № 1065: [ред. от 26 июня 2023 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2009. - № 39. - Ст. 4588.
18. О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ : принят Гос. Думой 19 дек. 2008 г. : одобр. Советом Федерации 22 дек. 2008 г. [ред. от 19 декабря 2023 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
19. О системе государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ : принят Гос. Думой 25 апр. 2003 г. : одобр. Советом Федерации 14 мая 2003 г. [ред. от 14 февраля 2024 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
20. Письмо Минтруда России от 15.08.2014 N 18-2/В-571 «Об основаниях и процедуре проведения проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими» // ГАРАНТ.РУ : информационно-правовой портал. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: https://base.garant.ru/70992772 (дата обращения: 04.03.2024).
21. Письмо Минтруда России от 15.04.2022 N 28-6/10/П-2479 «Об актуализации Обзора практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции» (вместе с «Обзором практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (версия 2.0)») // КонсультантПлюс : справочная правовая система. [электронный ресурс] – Режим доступа. -  URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_415140 (дата обращения: 04.03.2024).
22. Практическое пособие «О правовых основаниях и методике проведения антикоррупционных проверок, осуществления контроля за расходами» // Официальный сайт Правительства Новосибирской области. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: https://www.nso.ru/page/58699 (дата обращения: 04.03.2024).
23. Сведения о ходе реализации мер по противодействию коррупции в органах государственной власти НСО и органах местного самоуправления НСО за 2022 год // Официальный сайт Правительства Новосибирской области. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: https://www.nso.ru/page/26841 (дата обращения: 04.03.2024).
24. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 13 июня 1996 г. N 64-ФЗ: принят Гос. Думой 24 мая 1996 г.: одобр. Советом Федерации 05 июня 1996 г. [ред. от 14 февраля 2024 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. - ст. 2954.