КАНЦЕЛЯРИЯ ТАВРИЧЕСКОГО ГРАЖДАНСКОГО ГУБЕРНАТОРА КАК АДМИНИСТРАТИВНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ С ЕДИНОЛИЧНОЙ ФОРМОЙ УПРАВЛЕНИЯ

FEATURES OF THE CREATION AND DEVELOPMENT OF PROVINCIAL GOVERNMENT IN RUSSIA

Tamila Senina

Master's student, Faculty of History, arts and Crimean Tatar language and literature, Crimean Engineering and Pedagogical University named after Fevzi Yakubov,

Russia, Simferopol

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается канцелярия таврического гражданского губернатора как административное учреждение с единоличной формой управления.

ABSTRACT

In the article the question is the office of the Tauride governor as an administrative institution with a sole form of government.

Ключевые слова: губернская канцелярия, генерал-губернатор, чиновники особых поручений, канцелярист, Николай I.

Keywords: provincial chancellery, governor general, officials of special assignments, clerk, Nicholas I.

В ходе эволюции и длительной практики развития сформировалось современное состояние государственной власти, опыт ее работы, структура и функциональное назначение органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Большое значение в данном становлении играет и имперский период развития бюрократического аппарата, его перестройка на государственном и региональном уровне, в том числе губернском, определение иерархии государственных и региональных чиновников и иных должностных лиц.

В первой половине XIX века Крым имел ряд отличий от остальной части российского государства. Социальные структуры, формы землевладения и методы использования земли, а также этнический состав населения этого региона отличался от других. Кроме того, у Крыма была своя уникальная культура и традиции, что выделяло его на фоне других регионов империи.

Процесс ассимиляции региона включал в себя присоединение его к общим для российского государства обычаям, порядкам и системе управления. Созданные в начале XIX века генерал-губернаторства и губернии имели своей целью, в том числе, ликвидацию отличий в социальном и административном устройстве Крыма от центральных регионов империи.

Таврическая губерния приобрела губернатора в качестве высшего представителя административной и политической власти.

Губернатор был наделен большим объемом полномочий, который мог расширяться или сужаться в зависимости от деятельности вышестоящего губернатора. При этом для осуществления всего перечня полномочий губернатору требовались соответствующие учреждения, имеющие различные функции.

Так, в Таврической губернии такими административными учреждениями стали Канцелярия гражданского губернатора и Таврическое губернское правление, в том числе присутственные места.

Говоря о создании губернского правления и Канцелярии губернатора в начале XIX века, важно понимать их роль и значение. Эти учреждения были основными элементами системы управления на местах и выполняли функции исполнительного органа государственной власти империи. Указ «О составе Присутственных мест в губерниях» подтверждает их важность и значимость.

В июне 1803 года начала свою работу Канцелярия таврического губернатора. Эта структура обеспечивала связь между руководством и подчиненными органами управления. У канцелярии были определенные обязанности – она готовила различные отчеты, письма и другую документацию.

Канцелярия наряду с правлением играла ключевую роль в управлении губернией. Она принимала решения на месте и обеспечивала их выполнение. Эффективность управления зависела, в том числе от того, как организовано делопроизводство в Канцелярии.

В.Н. Вельдбрехт, исследуя работу административных учреждений в середине XIX века, заметил, что процесс работы с документами значительно отличался в «присутственных местах» и в канцеляриях «начальствующих лиц». Он определил различия в создании документов и документообороте в учреждениях, анализируя их структуру, состав должностей, степень их подчиненности и круг выполняемых ими задач.

В Канцелярии гражданского губернатора все должностные лица подчинялись одному лицу, и решения принимал только один начальник, то есть губернатор. Именно поэтому Канцелярия считалась административным учреждением с единоличной формой управления.

Для изучения деятельности Канцелярии таврического губернатора также важно обратить внимание на основные периоды реорганизации административных учреждений Таврической губернии. Так, в первой половине XIX века, когда была образована Таврическая губерния, законодательная база для органов государственной власти, в том числе Канцелярии, еще не была разработана. Это было сделано только в 1811 году с изданием манифеста «Об общем учреждении Министерств». В этот период не было четкой структуры подразделений в Канцелярии, должностные обязанности чиновников определялись только по названию должности, и в работе использовались нормы общероссийского коллежского делопроизводства XVIII века.

В 1810-1820-х годах высшие чиновники генерал-губернаторства и губернии самостоятельно искали оптимальную модель структуры Канцелярии. Они предлагали свои проекты структуры и организации работы Канцелярий губернаторов и регламентации должностных обязанностей ее чиновников. Однако эти изменения не были закреплены на уровне общеимперского законодательства. В этот период Канцелярия таврического губернатора была разделена на отделения и столы, и для каждого были определены основные функции и распределение должностных обязанностей чиновников.

В 30-х годах XIX века произошли значительные изменения в структуре губернской канцелярии, которые были отражены в нормативных актах 1837 года.

В 40-50-х годах XIX века продолжались изменения в губернских административных учреждениях, направленные на повышение эффективности их работы. После 1845 года была проведена модернизация существующей Канцелярии губернатора и начата работа по совершенствованию нормативной базы.

Анализ структуры Канцелярии губернатора Таврической губернии следует начинать с понимания функций, которые она выполняла.

Функции Канцелярии таврического гражданского губернатора включали в себя:

- рассмотрение секретных дел;

- ведение переписки;

- составление годовых отчетов;

- выдачу заграничных паспортов и другие.

Кроме того, в Таврической губернии Канцелярия губернатора вела оформление личных документов, создание учетных записей о зачислении, переводе или увольнении служащих, формирование дел.

Таким образом, основной функцией Канцелярии было делопроизводство, то есть организация работы с документами.

В.Н. Вельдбрехт отмечал, что состав канцелярии зависел от количества дел, которыми она занималась. Исследуя «канцелярское устройство», он рассматривал должностные обязанности чиновников в канцеляриях – от низшего уровня, где работой с документами занимался только писарь, до особых канцелярий при департаментах министерств.

В Российской империи все уровни государственного управления были распределены по классам согласно «Табели о рангах». Этот документ, принятый 24 января 1722 года, не учитывал «родовитость» при назначении на должность и прохождении службы. Государственная служба распределялась по классам от 14-го до 5-го, в зависимости от должности и обязанностей.

Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам, от 14 до 5 включительно» от 1835 года разделил всех лиц, имеющих право занимать государственные должности, на три разряда. Первый и второй разряды включали лиц с аттестатами, а третий разряд – без аттестатов. Также учитывался уровень аттестатов: первый разряд – это лица с аттестатами высших учебных заведений, а второй разряд – лица с аттестатами средних учебных заведений. Однако, по словам П.А. Зайончковского, в основе деления на классы оставалось сословное начало, при котором наибольшие привилегии обычно предоставлялись дворянству.

При этом правительство закрепило на нормативном уровне понимание того, что для управления необходимо иметь высокие профессиональные навыки и соответствующее образование. Например, в 1802 году для должностей, требующих юридических и других знаний, должны были назначаться только те, кто закончил общественное или частное учебное заведение.

В 1819 году было принято «Положение о производстве в ученые степени», которое впоследствии подтвердилось «Уставом о гражданской службе» 1842 года. Эти документы указывали, что «ученые степени открывают путь к поступлению на государственную службу».

Относительно работы в Канцелярии губернатора лица, окончившие высшие учебные заведения, имели право выходить на государственную службу с соответствующим классным чином. Студенты зачислялись на службу с чином 12-го класса (губернский секретарь), кандидаты – с чином 10-го класса (коллежский секретарь), магистры – с чином 9-го класса (титулярный советник), доктора – с чином 8-го класса (коллежский асессор). Самый низкий 14 класс могли получить лица, окончившие гимназию со знанием греческого языка.

Если человек поступал на государственную службу в Канцелярию без высшего образования, он сначала становился канцеляристом. Согласно «Положению о канцелярских служителях» от 1827 года, канцеляристы делились на четыре разряда в зависимости от своего происхождения:

- дети дворян;

- дети местных дворян, купцов первой гильдии и духовенства;

- дети «приказных служащих», купцов второй и третьей гильдий;

- дети мещан и людей, вышедших из податных сословий.

Этот нормативный акт также определял преимущества при продвижении по службе в зависимости от сословной принадлежности. Однако в 1856 году вопрос о предоставлении чинов был пересмотрен еще раз. Независимо от образования и сословной принадлежности, были установлены единые сроки для получения следующего чина.

Как указывалось выше, изменения в структуре Канцелярии губернатора Таврической губернии произошли в 30-е годы XIX века. Это было связано с проблемами в организации делопроизводства и отсутствием четкой регламентации обязанностей соответствующих чиновников на губернском уровне, что приводило к неудовлетворительному и несвоевременному выполнению распоряжений вышестоящего руководства.

По инициативе Николая I были пересмотрены все направления деятельности гражданских губернаторов и принято решение сократить существующие формы делопроизводства, установив для них правильный и удобный порядок.

Однако реформы 1837 года имели и негативные последствия для делопроизводства в Канцелярии губернатора. Так, увеличилось количество «нерешенных дел и непрочитанных бумаг». Это объяснялось, в том числе, недостаточным количеством канцелярских служащих.

Е.Н. Анучин отмечает, что в этот период все губернские учреждения были перегружены бумажной работой. Все, от губернатора до писарей, были заняты переписыванием и подписанием различных документов. Из-за этого у них не хватало времени на рассмотрение дел.

Т.В. Виноградова также отмечает, что порядок делопроизводства, определенный законодательством 1837 года, был слишком сложным и бюрократическим. Права и обязанности служащих Канцелярии и правления не были четко определены, в результате чего на губернатора возлагалось слишком большое количество второстепенных задач.

Правительство Российской империи, столкнувшись с такой ситуацией, начало уделять все больше внимания практическим вопросам: возможному усовершенствованию процессов делопроизводства и пересмотру штатов губернских административных учреждений.

Завершающий этап реформ системы административных учреждений произошел в 1845 году с изданием «Учреждения губернских правлений». Эта реорганизация системы губернского управления привела к позитивным изменениям в организации делопроизводства в Канцелярии таврического губернатора.

С 1806 года штат Канцелярии губернатора предусматривал только одну должность секретаря. При этом должности переписчиков не были включены в штат, и для них выделялись отдельные финансовые средства. В случае необходимости, губернатор мог привлекать сотрудников из исполнительной экспедиции губернского правления для работы в Канцелярии.

Из-за увеличивающегося объема работы в Канцелярии, включая рост числа выпускаемых документов с 5285 единиц в 1820 году до 11370 единиц в 1829 году, не раз обсуждался вопрос о необходимости увеличения числа ее сотрудников. Однако в 1828 году направленный генерал-губернатору запрос о потребности в увеличении штата сотрудников Канцелярии не получил поддержки.

В 1830 году действующий в то время губернатор А.И. Казначеев обратился с письмом о необходимости расширения штата Канцелярии. Его просьба была удовлетворена. Кроме того, Казначеев попросил увеличить финансирование деятельности данного учреждения, обосновав свою просьбу подробным проектом штата, обоснованием необходимости этого шага, распределением обязанностей, отчетом о работе за 1820-1829 годы, информацией о текущих задачах, в том числе неисполненных, и правилах делопроизводства.

В 1832 году Канцелярия была разделена на столы согласно положению «О разделении канцелярии на столы», утвержденному в январе того же года.

Первый стол в ведении имел уголовные дела, переписку о заключенных, тюрьмах и тому подобное. Также стол разбирал жалобы от беглых крестьян на своих помещиков, организовывал поиски и поимку сбежавших, а также следил за высылаемыми или подозреваемыми людьми.

Второй стол ведал корреспонденцией по вопросам, связанным с городским и сельским устройством, земскими зданиями, а также с назначением, увольнением и награждением чиновников. В его компетенцию входили перевод людей между званиями, контроль над дворянскими и купеческими выборами, а также вопросы вакуфов.

Третий стол собирал налоги и недоимки, следил за рыночными ценами, занимался вопросами сельского хозяйства, размещения войск, рекрутскими наборами и выдачей паспортов.

Со временем количество столов Канцелярии губернатора увеличивалось за счет разделения существующих и выделения определенных групп вопросов. В 1840-х годах появились паспортный, секретный и карантинный столы.

Вопрос о кадровой укомплектованности Канцелярии поднимался неоднократно из-за увеличения объема документооборота и потребности в его рационализации. Это было инициировано гражданскими губернаторами.

Штат Канцелярии губернатора состоял из ряда должностей: правитель канцелярии, старшие и младшие помощники, чиновники особых поручений, регистратор и писцы. Всего было два старших помощника, два младших, и два чиновника особых поручений.

В письме таврического губернатора А.И. Казначеева к Новороссийскому и Бессарабскому генерал-губернатору от 1830 года приводится информация о штате Канцелярии. Из этого сообщения следует, что штат состоит преимущественно из людей со средними способностями, поступающих на работу из числа греков и армян. Их уровень грамотности настолько низок, что они с трудом способны переписать готовый и краткий текст с обширного документа, не говоря уже о том, чтобы понять его содержание. При этом следует отметить, что в документах по личному составу Канцелярии встречаются примеры, иллюстрирующие достаточно способных чиновников. Так, из записки для занесения в журнал губернского правительства от 16 октября 1833 года № 6259 следует, что коллежский секретарь Евграф Левенец не только был назначен на службу в данное правительство по исполнительной части, но и остался при делах Канцелярии.

В целом же в Таврической губернии существовала проблема недостатка образованных и способных делопроизводителей для Канцелярии губернатора. Для решения этой проблемы в Херсоне в 1832 году было организовано училище для детей канцелярских служителей, чтобы в будущем они смогли занять должности своих родителей и тем самым восполнить недостаток знающих делопроизводителей в губернии.

Еще одной существенной проблемой являлось оплата труда работников Канцелярии губернатора. Несмотря на то, что в императорском указе 1827 года предлагалось установить конкретные ставки оплаты для низших канцелярских служащих, положение с оплатой не улучшилось, и их оклады не были повышены.

Таврический гражданский губернатор в документе «О сокращении делопроизводства в губернских правительствах и подведомых оному местах» указывает на бесперспективность любых мер из-за отсутствия «способных и благонадежных чиновников». Он говорит, что для работы таких специалистов необходимо платить им зарплату, которая позволит им содержать себя.

Кроме того, имеются сведения даже о сокращении размера оплаты труда канцелярских работников. Согласно записке секретаря Фесенко таврическому губернатору А.И. Казначееву от 6 августа 1832 года, утвержденные размеры расходов на зарплату были уменьшены: со 245 рублей в месяц для начальников столов, регистратора и писцов до 157 рублей.

Список литературы:

1. Государственный архив Республики Крым (ГАРК). Ф. 26: Канцелярия Таврического губернатора. – Оп. 1. – Д. 539, 542, 568, 573, 714, 805, 2265, 2405, 2406. – Текст: непосредственный.
2. Архив князя Воронцова. Т. 37: Бумаги фельдмаршала князя Михаила Семеновича Воронцова. – М., 1891. – 542 с.
3. Высочайше утвержденный Устав Училищ для детей канцелярских служителей: от 16 февраля 1828 г. № 1814 // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т. 3. С. 158–168.
4. ГАРК. Путеводитель. Часть I: Фонды дореволюционного периода / Гос. арх. служба Республики Крым; ГКУ РК «Государственный архив Республики Крым»; сост. Р. А. Айрычинская, С. А. Андросов, Г. Л. Кузнецова. – Симферополь: ООО «Антиква», 2016. – 176 с.
5. Манифест об «Общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г. // Российское законодательство XI – XX вв. Т. 6. – М., 1988. – С. 92–134.
6. 6. Башкова, И.С. Историографический анализ проблемы документирования и организации работы с документами в XIX веке // Документ в современном обществе: исторические, концептуальные и методические аспекты изучения: коллективная монография   / И.С. Башкова [и др.]; отв. ред. Н.Д. Борщик – Текст: непосредственный. – Симферополь; Курск: Изд-во ЗАО «Университетская книга». – 2019. –С. 69-87.
7. Кравчук, А.С. Дмитрий Васильевич Нарышкин: к биографии таврического гражданского губернатора / А. С. Кравчук, А. А. Непомнящий – Текст: непосредственный // Электронное научное издание Альманах Пространство и Время. – 2016. – Т. 12, № 1. – С. 3.
8. Кравчук, А.С. К биографии таврического гражданского губернатора А. М. Бороздина / А. С. Кравчук – Текст: непосредственный // Ученые записки Таврического национального университета имени В.И. Вернадского. Серия: Исторические науки. – 2013. – Т. 26 (65), № 2. – С. 45-66.
9. Кравчук, А.С. К истории создания органов управления Таврической губернии (1802-1854) / А. С. Кравчук – Текст: непосредственный // Труды междисциплинарной научно-практической конференции «Феодосийские научные чтения». – 2015. – № 3. – С. 142-145.
10. Михеева, Ц.Ц. Реформы Екатерины II в области института губернатора / Ц. Ц. Михеева – Текст: непосредственный // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. – 2005. – № 2. – С. 5-11.