ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

DELEGATION OF AUTHORITY IN THE SYSTEM OF EXECUTIVE POWER

Magomed Imagozhev

Master's student of the Faculty of Law, Ingush State University,

Russia, Magas

Mukharbek Dikazhev

scientific supervisor, Doctor of Law. Doctor of Sciences, Professor, Ingush State University,

Russia, Magas

АННОТАЦИЯ

В статье автором обоснована правовая объективность делегирования полномочий органам публичной власти в Российской Федерации. Сделан акцент на передаваемые полномочия в сфере функционирования местного самоуправления и анализ содержания передаваемых полномочий. Изучена правовая база рассматриваемой сферы правоотношений.

ABSTRACT

In the article, the author substantiates the legal objectivity of delegating powers to public authorities in the Russian Federation. The emphasis is placed on the transferred powers in the sphere of functioning of local self-government and the analysis of the content of the transferred powers. The legal basis of the considered sphere of legal relations is studied.

Ключевые слова: органы публичной власти; полномочия органов власти; полномочия должностных лиц; правовой институт делегирования полномочий; перераспределение полномочий; делегирование полномочий.

Keywords: public authorities; powers of authorities; powers of officials; legal institution of delegation of powers; redistribution of powers; delegation of powers.

В действующей Конституции РФ правовой термин делегирование не назван. Но, тем не менее, в случае, когда говорится о передаче конституционных полномочий, то по существу это вопрос в делегировании. Так, части 2 и 3 статьи 78 Конституции РФ [1] предусмотрели право взаимной передачи некоторых полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов страны и наоборот.

Приведенная правовая конструкция применяется в текстах отдельных федеральных законов. Так, в статье 13-й ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [2] установлено, что Правительство РФ по взаимному соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий.

Наряду с этим, Федеральное Правительство вправе осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов

Федерации на основании соответствующих соглашений [2, ст. 34].

Аналогичные предписания о передаче полномочий предусмотрены и в ФЗ «Об общих принципах организации органов публичной власти субъектов Российской Федерации» [5, ст. 45].

Другой важный ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в главе 4  предусмотрено наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, устанавливаются правовые основы и порядок соответствующих действий [4, ст. 19].

В названном Законе чаще используется термин наделение, но в тоже время в частях 1 и 3 уже статьи 19 применено иное правовое словосочетание - отдельные государственные полномочия называются передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления [4, ст. 19, ч. 1, 3].

В ранее действовавшем ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»  использовались также юридические понятия - перераспределение полномочий и отдельные полномочия, переданные органам государственной власти субъектов РФ [3].

Многие делегированные контрольно-надзорные полномочия от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации порождены принципами федеративного устройства России, в большей степени принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

С учетом формы государственного устройства России, установленной Конституцией РФ, контрольно-надзорные полномочия органов власти субъекта Федерации принято подразделять на федеральные полномочия, осуществление которых передано субъектам Федерации, и собственные полномочия субъектов Федерации.

В современной российской науке и законодательстве помимо термина делегирование государственных полномочий входу такие одинаковые по юридическому смыслу понятия как наделение, передача, возложение, предоставление. Но, тем не менее, даже при отсутствии в науке и правоприменительной практики единого значения в содержании приведенных понятий, природа всех их довольно детально исследована.

Лингвистический смысл при анализе используемых терминов ученые считают, что делегирование наилучшее и более подходящее понятие. При этом они придают виду передачу широкого круга полномочий по сравнению с наделением некоторыми государственными полномочиями муниципальным образованиям [13, с. 21].

Разными специалистами в сферах государственного управления и права рассматривались вопросы эффективности передачи контрольно-надзорных полномочий. Но, в тоже время, доступного и содержательного правового механизма делегирования передаваемых полномочий, который учитывал бы законные интересы органов власти всех уровней, не создан.

Поэтому, нам кажется было бы верным в этой правовой ситуации определить субъекты, имеющих право передавать такие полномочия, какие и формы передачи, а также ввести правила реализации переданных полномочий, формы контроля и ответственности в случае нарушений.

Использование института делегирования государственных полномочий муниципальным органам районного, городского звена приводит к формированию дополнительных задач для публичных органов власти в регионах, среди них специфическое значение имеет задача координации работы разных стадий системы исполнительной власти в регионах. Целесообразность и перечень делегированных полномочий зачастую зависят от состояния социально-экономической ситуации в стране, а также финансовых возможностей и характера делегируемых полномочий.

Из сказанного в части передачи контрольно-надзорных полномочий можно сделать заключение, что для осуществления их государственным органам субъектов Федерации, принципиальными являются следующие вопросы:

- нормативно-правового регулирования правил ведения государственного контроля;

- установление системы государственных органов субъектов России, исполняющих переданные полномочия, решение вопросов назначения руководителей выделенных государственных органов;

- достаточное финансовое обеспечение;

- осуществления должного контроля за реализацией переданных властных полномочий;

- меры юридической ответственности за некачественное исполнение переданных контрольно-надзорных полномочий в субъекты Федерации.

При организации исполнения полномочий следует руководствоваться предписанием пункта 2.1 части 2 статьи 5 названного Закона, согласно которому проведение государственного контроля и надзора, полномочия по его осуществлению передаются для реализации государственным органам субъектов Федерации, в том числе подготовка в соответствии с типовыми административными регламентами, вводимыми соответствующими федеральными исполнительными органами, самих административных регламентов осуществления государственного контроля и надзора, полномочия по реализации которого переданы государственным органам субъектов Федерации, и поэтому относятся к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Федерации, ведущих государственный контроль и надзор в соответствующем субъекте.

В России Правительство как высший орган исполнительной власти в стране проводит нормотворческую работу. Конституционные предписания обязывают Правительство РФ принимать постановления и распоряжения на основании и во исполнение норм Конституции РФ, федерального законодательства, указов Президента РФ [1, ч. 1 ст. 115].

Безусловно, следует иметь в виду, что правотворчество Правительства РФ может осуществляться в пределах компетенции, введенной для него Основным законом страны.

Более того, названная выше компетенция установлена согласно принципа разделения властей в РФ, поэтому его конституционные полномочия реализуются при осуществлении исполнительной власти.

Вместе с тем, определенное взаимодействие с палатами Федерального Собрания РФ предусмотрено и является предметом научного исследования.

Член ЦИК РФ профессор Б. С. Эбзеев считает, что «Правительство Российской Федерации в современных условиях обладает собственной волей и широким усмотрением в тех сферах, которые составляют его компетенцию, а его деятельность может развиваться в тех границах, которые определены Основным законом и с соблюдением тех требований, которые декретированы федеральным законом, а также самим правительством, поскольку это допускается законодателем» [14, с. 115].

В правовой реальности Государственная Дума РФ может закрепить в федеральном законе конкретное полномочие, которое поручается Правительству РФ для осуществления нормотворчества.

Нам представляется, что поручаемое федеральным законом определенное полномочие должно соответствовать требованию правовой определенности, ибо другое означало бы, что федеральный законодатель может передать федеральному Правительству неконкретные по содержанию властные полномочия, а федеральное Правительство их осуществлять произвольным образом. В такой ситуации было бы на виду нарушение принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную [1, ст. 10].

В правоприменительной практике важное значение имеет принцип правовой определенности.

Приведем конкретный пример в пользу данного утверждения. В постановлении от 6 апреля 2004 г. № 7-П Конституционный Суд РФ дал обязательный комментарий, что «законодатель должен руководствоваться требованиями определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования в том числе, когда делегирует Правительству РФ те или иные полномочия, в целях того, чтобы избегать ситуации неоднозначного истолкования правовых норм» [7].

Другими словами, содержание правового регулирования Правительства РФ в части делегированного полномочия это конкретизация нормы федерального закона [7]. При этом данные нормы представляют собой не просто ее подробное изложение в подзаконном акте, а создание модели реализации этой нормы, которая и закрепляется в акте Правительства РФ.

Поэтому, реализуя делегированное нормотворческое полномочие, Правительство РФ будет работать только по конкретизации нормы закона.

Такая аналогичная ситуация, при которой федеральное Правительство не может устанавливать права для людей, вводить ограничения, дополнительно к тому, что предусмотрено в федеральном законе [1, ст. 55].

При вынесении Определения Конституционным Судом РФ от 7 февраля 2012 года № 276-О-О, судья Конституционного Суда Г. А. Гаджиев высказал особое мнение, при этом обратив внимание на эту ситуацию и подчеркнув принципиальность правовых позиций данного высокого судебного органа [10].

Если рассмотреть практику делегирования полномочий в субъектах Федерации, то приведем в качестве примера практику в Республике Ингушетия, а именно Указ Президента Республики Ингушетия «О делегировании некоторых полномочий Председателю Правительства Республики Ингушетия» [11].

Рассмотрев вопросы делегирования государственных полномочий, их правовую сущность можно говорить о новой модели государственной системы, базирующуюся на взаимоотношениях органов публичной власти и принципов их взаимодействия с институтами местного самоуправления. Как выше нами выделено, современное правовое государство не будет совершенствоваться надежные механизмы делегирования населением власти и объективного отделения полномочий в конституционной системе публичной власти в РФ.

Таким образом, делегирование, как правовая категория, это комплексная конституционно-правовая категория, включающие разные формы и способы передачи государственно-властных полномочий для улучшения эффективности государственного и муниципального управления.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправках к Конституции РФ от 14.03. 2020 № 1-ФКЗ) // «Российская газета». 2020. № 55-16 марта.
2. О Правительстве Российской Федерации: федер. конст. закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2020. № 45. Ст. 7061.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (утратил силу с 1.01. 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 4.08. 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федеральный закон от 21. 12 2021 г. № 414-ФЗ (в ред. от 4.08. 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 52 (ч. 1). Ст. 3822.
6. По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. // «Российская газета». 2000. 21 июня.
7. По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания РФ и постановления Правительства РФ от 17 июля 2001 года № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» в связи с жалобой международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга»: постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15. Ст. 1519.
8. По делу о проверке конституционности ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросом Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобы гражданина С.Н. Шевцова: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 2005 г. № 6-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 6.
9. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки И.В. Александровой на нарушение ее конституционных прав абзацем первым пункта 8 и абзацами вторым и четвертым пункта 13 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы: определение Конституционного Суда РФ от 3 ноября 2006 г. № 545-О/2006 // Сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision15567.pdf (дата обращения 5.09. 2023).
10. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Н.А. Столяровой на нарушение ее конституционных прав абзацем первым Перечня услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, в системной связи с положениями Указа Президента Российской Федерации «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», а также пунктом 3 части 2 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) «О наделении органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по государственному регулированию цен (тарифов)»: определение Конституционного  Суда  Российской Федерации от 7 февраля 2012 года № 276-О-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.  2012.  № 5.
11. О делегировании некоторых полномочий Председателю Правительства Республики Ингушетия: указ Президента Республики Ингушетия от 7 апреля 2006 г. № 82 (в ред. от 14.05. 2015 г.) // «Сердало». 2006. № 49.
12. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
13. Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия / Л.В. Тихомирова М.Ю. Тихомиров; под ред. М.Ю. Тихомирова.  М.: Юринформцентр, 1997. 
14. Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. М.: Норма: ИНФРА-М. 2013.