ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В РОССИИ И СТРАНАХ ОЭСР: ПЕРСПЕКТИВЫ СОТРУДНИЧЕСТВА

REGULATORY IMPACT ASSESSMENT IN RUSSIA AND OECD COUNTRIES: PROSPECTS FOR COOPERATION

Darya Michurina

 Master, Moscow University named after S.Yu. Vitte,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

Развитие инструментов оценки регулирующего воздействия играет ключевую роль в развитии сотрудничества между странами, так как позволяет устранять барьеры в торговле, а также способствовать гармонизации законодательства разных стран.

Цель статьи заключается в рассмотрении основных тенденций и направлений развития института оценки регулирующего воздействия в странах ОЭСР и России.

ABSTRACT

The development of regulatory impact assessment tools plays a key role in the development of cooperation between countries, as it allows to remove barriers to trade, as well as to promote the harmonization of legislation of different countries. The purpose of the article is to consider the main trends and directions of development of the institution of regulatory impact assessment in the OECD countries and Russia.

Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, ОЭСР, гармонизация подходов, правовое регулирование.

Keywords: regulatory impact assessment, OECD, harmonization of approaches, legal regulation.

Институт оценки регулирующего воздействия является одним из новейших инструментов оптимизации государственного управления. Он зародился в 60-х и 70-х годах XX века в США и странах Западной Европы. В этот временной период оценка регулирующего воздействия выделяется в отдельное направление научных исследований [7, с.77]. Сегодня применение инструмента оценки регулирующего воздействия носит глобальный характер. Соответствующие процедуры существуют в США, Европейском Союзе, странах СНГ, странах Азиатско-тихоокеанского региона.

Попытки глобализации подходов к организации оценки регулирующего воздействия предпринимаются Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). ОЭСР - международная организация, деятельность которой состоит в разработке международных стандартов и рекомендаций, направленных на совершенствование государственной политики, а также в поиске решений проблем развития стран-членов.

Процесс присоединения России к ОЭСР начался в 2007 году, когда наша страна получила приглашение начать официальные переговоры по вступлению в организацию. В 2014 году в связи с политической ситуацией переговорный процесс был временно приостановлен. Двухстороннее сотрудничество было понижено до уровня технического сотрудничества. Окончательная блокировка участия России в деятельности рабочих органов ОЭСР произошла после выпуска Советом ОЭСР соответствующих заявлений, датированных 25 февраля и 08 марта 2022 года.

Организация проводит масштабную работу по формированию и распространению среди своих членов лучших практик в области ОРВ. Использование механизмов оценки регулирующего воздействия является одним из критериев, по которым ОЭСР оценивает качество государственного управления. Цель применения ОРВ – оценить потенциальные последствия в результате воздействия выбранных правительством действий, предоставляя бизнесу выбрать наиболее оптимальный вариант решения проблем с учетом, как негативного так и позитивного влияния предпринятых правительством действий [3, С.162].    

В 2020 году Секретариат ОЭСР опубликовал документ «Оценка регулирующего воздействия». В документе приводится определение оценки регулирующего воздействия. С точки зрения ОЭСР, оценка регулирующего воздействия — это процесс, который предоставляет лицам, принимающим решения, важнейшую информацию о том, следует ли и как регулировать государственное управление для достижения целей государственной политики. Оценка регулирующего воздействия также помогает политикам защищать решения, не вмешиваться в рынки, где затраты на это перевешивают выгоды. Оценка регулирующего воздействия также помогает защитить решения политиков, демонстрируя, что регулирование имеет свои преимущества - то, что часто упускается из виду обществом и правительствами.

При разработке мер вмешательства, будь то политика, законы, нормативные акты или другие виды «правил», правительства не всегда в полной мере учитывают их вероятные последствия. Кроме того, вмешательство правительства сопряжено с издержками, которые в некоторых случаях могут перевесить ожидаемые выгоды. В результате имеет место множество случаев непреднамеренных и, в конечном счете, негативных последствий для граждан, предприятий и общества в целом, которые по существу являются результатом плохо спланированных вмешательств. Таким образом, они наносят ущерб достижению инклюзивного роста, устойчивого развития, укреплению доверия и поддержанию целостности верховенства права.

ОЭСР рекомендует проводить оценку соответствия согласно определенным принципам, которые предоставляют директивным органам, гражданским служащим и другим специалистам-практикам государственного сектора практический инструмент для более эффективной разработки и осуществления систем и стратегий ОРВ.

Принципы охватывают широкий спектр институциональных организаций, инструментов и практик и представляют собой список критических шагов.

Согласно документу, как минимум, каждый процесс оценки регулирующего воздействия должен включать следующие элементы:

- определение проблемы, как начальная фаза процесса регулирования;

- цель, которая должна быть четко определена;  

- описание предложения по регулированию;

- выявление альтернатив (все потенциальные альтернативные решения (в том числе ненормативные) должны быть определены и оценены;

- анализ выгод и затрат, как прямых, так и косвенных;

- определение предпочтительного решения и определение рамок мониторинга и оценки. 

ОРВ должна основываться на всех имеющихся доказательствах и научной экспертизе, а процедура ее разработки должна быть прозрачной и учитывать участие всех заинтересованных сторон, а также содержать механизм четкого информирования о результатах.

Базовые принципы проведения ОРВ могут быть объединены в 5 блоков:

1. Приверженность и поддержка ОРВ. (создание надежных «внутренних и внешних ограничений», которые гарантируют эффективное осуществление ОРВ, обеспечение политической поддержки и поддержки заинтересованных сторон и обеспечение прозрачности принятия решений для обеспечения общественного контроля над процессом ОРВ).

2. Управление ОРВ, включая интеграцию с другими инструментами управления регулированием, адаптацию к правовой и административной системе и культуре страны, обеспечение качественного надзора и подхода, пропорционального значимости регулирования;

3. Внедрение ОРВ путем укрепления потенциала и подотчетности администрации – предоставление руководящих указаний и обучения, а также ограничение исключений;

4. Целенаправленная и надлежащая методология ОРВ – обеспечение простой и гибкой методологии, определение политического контекста и целей, учет всех правдоподобных альтернатив, выявление всех соответствующих прямых и важных косвенных затрат, а также выгод, разработка стратегий сбора данных и доступа к ним, информирование о результатах ОРВ и взаимодействие с заинтересованными сторонами на протяжении всего процесса ОРВ;

5. Постоянная оценка и совершенствование ОРВ - подтверждение реального воздействия принятых нормативных актов после их внедрения и всесторонняя оценка структуры ОРВ и надзорных органов. 

В отличие от ведущих западных стран, ОРВ как институт появился в России сравнительно недавно. До 2010 года ОРВ не выходила за рамки исключительно экспертных и научных кругов или отдельных экспериментов на региональном уровне [5, С.96].

В 2010 году вступило в силу Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым Министерство экономического развития Российской Федерации было наделено полномочиями по проведению ОРВ.

Следующим этапом стал 2011 год, когда рядом правовых актов была закреплена ретроспективная оценка регулирующего воздействия (ex-post analysis). В отличие от прогнозирования последствий нормативно правовых актов применяемого ранее, данная система позволяет оценить реальные эффекты, которые достигаются уже действующими правовыми предписаниями.

Дальнейшее совершенствование механизма ОРВ в нашей стране касалось перехода на проведение ОРВ «на ранней стадии». Он состоялся в 2013 году с вступлением в силу с постановлением Минэкономразвития № 1318 [1]. Хотя документ прямо не определяет предметную область оценки регулирующего воздействия, а содержит отсылочные нормы к соответствующим нормативным правовым актам [6, с.59].

Принципиальное новшество такой схемы состояло в том, что ОРВ проводится самим разработчиком на стадии выработки соответствующих решений, а не на стадии их юридико-технического оформления. Схема предполагала последовательное выполнение разработчиком проекта акта трех шагов:

1. Обеспечение «позитивной» вовлеченности заинтересованных сторон за счет начала обсуждения не со стадии готового, уже написанного проекта акта, а со стадии проработки вопроса о наличии проблемы, то есть уведомление заинтересованных сторон ответственным органом исполнительной власти о наличии определенной проблемы, решение которой может предусматривать введение или изменение государственного регулирования.

2. Проработка текста проекта нормативного правового акта с привлечением участников рынка, потребителей, экспертов, иных заинтересованных лиц.

3. Направление доработанного проекта акта с приложением поступивших отзывов, замечаний и предложений, а также соответствующих обоснований в Минэкономразвития России для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия.

Ключевой составляющей внедрения данной схемы ОРВ являлось повышение прозрачности и структурированности процесса разработки нормативных актов за счет применения формализованных процедур привлечения участников рынка, потребителей, экспертов, иных заинтересованных лиц к процессу выработки решений. Рабочим инструментом, позволившим решить эту задачу, стал официальный сайт regulation.gov.ru. Средствами портала обеспечивается обязательность прохождения ряда стадий для каждого проекта в ходе его разработки и заполнения регуляторами ряда унифицированных форм [2].

В ноябре 2013 года представителями ОЭСР была дана высокая оценка проведенной в рамках присоединения Российской Федерации к ОЭСР работы по совершенствованию системы государственного управления в России, в частности, в конце 2013 года Секретариатом ОЭСР было принято решение по развитию института оценки регулирующего воздействия в 2011–2013 годах, и принято решение о рассмотрении в апреле 2014 года вопроса о присоединении России к Комитету, однако в ходе развития политической ситуации данный вопрос был снят с повестки и до настоящего времени не возобновлялся.

Несмотря на фактическую заморозку взаимодействия между Россией и ОЭСР, диалог по оценке регулирующего воздействия может быть продолжен на площадке Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), членами которой является часть государств-членов ОЭСР. 

В АТЭС разрабатывается Новая стратегия в сфере структурных реформ, включающая в себя, в том числе повышение качества регулирования. Более того, внедрение инструментов ОРВ предусмотрено Контрольным листом по качеству регулирования, принятым АТЭС в 2000 году.

В России реализация стратегий АТЭС в области структурных реформ осуществляется в рамках Комплексных планов действий Российской Федерации в форуме «Азиатско-тихоокеанское сотрудничество» (АТЭС), утверждаемых Председателем Правительства Российской Федерации.

С точки зрения продолжения кооперации перспективной видится идея создания совместного портала АТЭС – ОЭСР по лучшим регуляторным практикам, представляющий собой информационный ресурс, предоставляющий информацию по ключевым вопросам (терминология, основные темы) ОРВ. Подготовка проекта осуществлялась в соответствии с Руководством АТЭС по подготовке и реализации проектов  и распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 г. № 48-р.

Как одна из частей реализации проекта Минэкономразвития России в 2015 был запущен единый Интернет-портал об ОРВ orv.gov.ru. На портале представлена полная, актуальная и достоверная информация об оценке регулирующего воздействия в России на федеральном и на региональном уровне. Кроме того, информационный ресурс содержит базу существующих примеров проведения ОРВ и лучших российских регуляторных практик.

Портал имеет, наи наш взгляд, хорошие перспективы превращения в международную площадку по обмену опытом при условии его доработки и модернизация совместно с государствами-членами АТЭС и ОЭСР.

Здесь важно подчеркнуть, что страны ОЭСР сегодня, равно как и государства-члены АТЭС нуждаются в подобной международной площадке, так как хотя многие государства-члены ОЭСР понимают выгоды и издержки от реализации процедуры ОРВ,  только треть стран имеют в законодательстве отсылки к применению любых механизмов, направленных на обеспечение пропорционального подхода к регулированию [4, С.48].  Поэтому требуется платформа по гармонизации законодательства стран ОЭСР в области ОРВ.

Как уже говорилось ранее, ОЭСР является признанным мировым центром разработки компетенций по повышению качества государственного регулирования. В этом контексте создания и использования в России эффективных механизмов по совершенствованию системы принятия государственных решений и регулированию предпринимательской деятельности, таких как ОРВ, имеет большое значение для формирования комфортной предпринимательской среды, повышения качества государственного регулирования, а также возможности возобновления переговоров о предоставления нашей стране членства в ОЭСР.

Список литературы:

1. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). // Электронный портал Правительства РФ [Электронный ресурс] - Режим  доступа: 41d495ff14169c062e68.doc (live.com) (дата обращения: 10.09.2023).
2. Приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» // Официальный портал опубликования правовых актов (pravo.gov.ru) [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001201508270017 (дата обращения: 10.09.2023).
3. Дмитриева О. А., Оценка регулирующего воздействия как требование времени // Фундаментальные и прикладные науки сегодня: Материалы XXX международной научно-практической конференции, Bengaluru, Karnataka, India, 26–27 декабря 2022 года. – Bengaluru, Karnataka, India: Pothi.com, 2022.-  С. 160-169.
4. Козлов В.Г. Анализ оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне и ее сравнение с зарубежным регулированием // Russian Economic Bulletin. – 2021. - №2 (Т4). - С. 46-49.
5. Колегов В.В. Государственное, региональное и муниципальное управление // Государственное управление. Электронный вестник - 2013. - № 39. (Август). - С.95-112.
6. Медведева Надежда Васильевна Содержание и структура оценки регулирующего воздействия // Власть и управление на Востоке России. – 2017.- №4 (81). – С. 58-63.
7. Нечкин А. В. Правовая экспертиза нормативных актов: учебное пособие для вузов / А. В. Нечкин, А. В. Блещик. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2023. - 166 с. Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://urait.ru/bcode/509577/p.78 (дата обращения: 10.09.2023).