ИСТОРИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ КАК СПОСОБА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

HISTORY AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF THE RIGHT OF ECONOMIC MANAGEMENT AS A WAY OF EXERCISING THE RIGHT OF PUBLIC OWNERSHIP

Gleb Mikhailinskii

Student, Legal Institute, Siberian Federal University,

Russia, Krasnoyarsk

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные этапы исторического развития форм реализации государством правомочий собственника в отечественном гражданском законодательстве советского и современного периодов. Анализируются характерные черты правового статуса государственных предприятий и имеющихся у них вещных прав. Прослеживается эволюция права хозяйственного ведения как специфического ограниченного вещного права.

ABSTRACT

The article examines the main stages of the historical development of the forms of implementation by the state of the rights of the owner in the domestic civil legislation of the Soviet and modern periods. It also analyzes the characteristic features of the legal status of state-owned enterprises and their property rights are analyzed. The evolution of the right of economic management as a specific limited property right is traced in the study.

Ключевые слова: ограниченные вещные права, государственное предприятие, право публичной собственности, право хозяйственного ведения.

Keywords: limited property rights, state enterprise, public property right, right of economic management.

В настоящее время участие государства в гражданских правоотношениях является одним из важных и неоднозначных вопросов юридической науки и практики. Это связано как со значительным влиянием политических и экономических факторов, так и с постоянно трансформирующейся системой правового регулирования, что зачастую рассматривается как негативное явления для гражданского оборота и функционирования правовой системы страны в целом. Наиболее ярко это проявляется в отношении такого правового феномена как собственность и отношения собственности. Общепризнано, что данные правоотношения составляют фундамент экономической и политической системы любого государства, а в отечественной истории, особенно за последние 200 лет, это проявлялось особенно ярко. Сегодняшнее состояние как системы вещных прав в целом, так и права государственной собственности в частности, можно охарактеризовать как некий переходный этап в процессе избавления от пережитков социалистического прошлого и становления пока весьма сырого и несовершенного капитализма.

В силу специфики своего правового положения государство осуществляет правомочия собственника не непосредственно, а через систему специальных органов и посредством особых правовых конструкций. К числу последних относятся такие специфические ограниченные вещные права, как право хозяйственного ведения (ПХВ) и право оперативного управления (ПОУ). Изучение данных правовых явлений необходимо, в том числе, для более полного и конкретного понимания сущности правоотношений, связанных с правом публичной собственности. Данная статья посвящена истории возникновения и развития права хозяйственного ведения в отечественном гражданском праве и анализу его возможных перспектив в контексте проводимой в настоящее время реформы гражданского законодательства вообще и вещного права в частности.

Вопрос об истории возникновения и развития права хозяйственного ведения в отечественном законодательстве неразрывно связан как с историей права публичной собственности в России, так и в целом с трансформацией статуса государства как частноправового субъекта на разных этапах истории российского права и государственности. Поэтому рассмотрение данного вопроса целесообразно начать не непосредственно с возникновения самого понятия «право хозяйственного ведения», а с более ранних периодов, когда современное представление о праве публичной собственности как таковой находилось в стадии формирования.

В дореволюционном законодательстве вопрос о статусе государства как субъекта собственнических правоотношений не получил подробной регламентации. В сущности, правовое регулирование в данной области ограничивалось указанием в Своде законов Российской империи на участие в гражданском обороте такого субъекта, как «казна», в ведомстве которой состояли государственные имущества [20].

В русской цивилистике дореволюционного периода отсутствовало единство мнений по поводу статуса государства как участника гражданско-правовых отношений. Условно можно разделить все позиции по данной проблематике на две группы:

1. Признание государства самостоятельным юридическим лицом и, соответственно, полноправным участником гражданского оборота.

Представители указанной точки зрения, например, Д.И. Мейер [10, с. 700] и К.Д. Кавелин [8, с. 150] таким образом, не разграничивали понятия «государство» и «казна».

2. Характеристика государства как совокупности двух юридических лиц, публично-правового (собственно государства) и частноправового (казны как имущественной стороны государства) [26, с. 500].

Второй подход можно назвать главенствующим в дореволюционной цивилистической доктрине. Несмотря на преобладающее в современной научной среде скептическое отношение к дореволюционной цивилистике, стоит признать, что данная позиция, как и в целом труды по рассматриваемой тематике представляются крайне интересными как с теоретической, так и практической точки зрения, поскольку позволяют широко взглянуть на многие явления правовой действительности.

Принципиальное изменение самой сущности государства и, как следствие, его правового статуса в гражданских правоотношениях связано с событиями Октябрьской революции 1917 года. На данном этапе отечественной истории произошли глобальные политические изменения, которые закономерно повлекли за собой переустройство как экономики, так и права. Государство из равноправного участника частноправовых отношений превратилось в субъект, наделённый колоссальными властными полномочиями и непосредственно воздействующий на все аспекты жизни общества.

Говоря об участии государства в гражданских правоотношениях в советскую эпоху, стоит признать наиболее распространённой его формой «опосредованное участие, осуществлявшееся посредством создания на базе государственной собственности юридических лиц, наделяемых ограниченными вещными правами на вверенное им имущество» [5, с. 63]. Данный этап характеризовался отсутствием договорных отношений, централизацией планирования и оперативных функций и фактической имущественной несамостоятельностью и отсутствием самостоятельной имущественной ответственности предприятий [21, с. 150].

В целом можно сказать, что на начальной стадии своего становления государственные предприятия не являлись юридическими лицами в том смысле, какой сегодня придаётся данному термину, но имели возможность самостоятельного участия на рынке в качестве продавцов и покупателей.

Значимым законодательным актом советской власти в данной области стал Декрет СНК о государственных промышленных трестах от 10 апреля 1923 года. Согласно ст. 1 Декрета, трест представлял собой организацию-объединение ряда производственных единиц, наделённую широкой имущественной и оперативной самостоятельностью. Такой статус государственного предприятия соответствовал практическим требованиям, предъявляемым к данным субъектам в условиях НЭПа, когда перед государством стояла задача скорейшего восстановления промышленности и вытеснения частного капитала.

Именно с принятием данного декрета впервые было определено правовое положение государственного предприятия как юридического лица, имевшего возможность заниматься хозяйственной деятельностью, направленной на извлечение прибыли (т.е. как коммерческой организации).

В период 1927-1928 годов вся государственная промышленность была синдицирована. Этот процесс заключался в объединении трестов в синдикаты, работа которых базировалась на корпоративных началах. Синдикаты наделялись в отношении трестов широкими планово-регулирующими функциями. Постановлением ЦК ВКП (б) от 5 декабря 1929 г. были созданы хозрасчётные объединения, «наделяемые планово-регулирующими функциями главков и оперативными функциями синдикатов по сбыту и снабжению» [15]. Можно констатировать в этот период фактическую замену гражданско-правовых и корпоративных отношений между трестами и объединениями административным подчинением.

В 1932-1933 годах, вследствие разукрупнения и ликвидации объединений, государственное предприятие получает статус самостоятельного субъекта права и занимает доминирующее положение в абсолютном большинстве отраслей хозяйства. Удельный вес государственного сектора в экономике в данный период превысил 90%.

В отличие от сегодняшней ситуации, государственные предприятия советского периода не были товаропроизводителями, нуждавшимися в самостоятельной гражданской правосубъектности, а представляли собой сугубо производственно-технические образования, имевшие чисто техническую цель – производство продукции [22, с. 500]. Этим объясняется тот факт, что право оперативного управления государственным имуществом было закреплено за ними только в 1960-е годы, в ст. 21 Основ гражданского законодательства 1961 года [19] и в ст. 93.1 ГК РСФСР 1964 года [6]. При этом в доктрине того времени государственные предприятия рассматривались как субъект советского права особого рода, понятие которого неправильно сводить к понятию юридического лица [9, c. 13].

Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» имел особое значение для развития правового регулирования хозяйственной деятельности предприятий. В частности, закон признавал предприятие организацией, наделённой имущественной обособленностью и самостоятельно выступающим в договорных отношениях [12]. Однако повсеместному применению данного закона препятствовало сохранявшееся преобладающих административных методов руководства и неподготовленность большинства предприятий к новым хозяйственным условиям.

В доктрине данного периода главенствовало мнение о том, что государство обладает специфической гражданской правосубъектностью, основанной на единстве политического и хозяйственного руководства обществом и единстве власти суверена и собственника.

Наибольший вклад в развитие советской доктрины права государственной собственности внёс А,В, Венедиктов, чья концепция участия государства в гражданском обороте заключалась в разграничении самостоятельного участия государства в правоотношениях относительно нераспределённой между государственными организациями части государственной собственности и опосредованного участия государства в правоотношениях относительно собственности, закреплённой за юридическими лицами - государственными организациями на праве оперативного управления [3, с. 463].

Необходимо отметить, что исторически первым и долгое время единственным ограниченным вещным правом государственных организаций на закреплённое за ними имущество было именно право оперативного управления, включающее в себя только правомочия по владению и пользованию имуществом, что способствовало осуществлению жёсткого контроля со стороны собственника имущества, т.е. государства. Возникновение права полного хозяйственного ведения как способа осуществления права публичной собственности, позволявшего предприятию самостоятельно осуществлять правомочия по владению, пользованию и распоряжению закреплённым за ним имуществом. связано с распадом СССР и переходным периодом в развитии политической и экономической системы. Ключевыми правовыми актами в исследуемой сфере в это время были Закон о собственности в СССР от 6 марта 1990 г. [18], Закон о собственности в РСФСР от 24 декабря 1990 г. [17], Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 г. [13]. Данные законы закрепили многообразие и равенство форм собственности и признание права полного хозяйственного ведения.

Кардинальное изменение доктринального понимания государственного предприятия как субъекта права связано с принятием Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 3 июля 1991 г. В данном акте закреплялся «нехарактерный для теории гражданского права подход к предприятиям как объекту приватизации» [14].

С принятием действующего Гражданского кодекса РФ круг субъектов, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения, был ограничен только государственными и муниципальными унитарными предприятиями. По сравнению с положениями Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», право хозяйственного ведения в ГК уже не является полным ни по форме, ни по содержанию [24, с. 9]. Это объяснялось необходимостью обеспечить имущественную обособленность и самостоятельную имущественную ответственность большинства юридических лиц в условиях современных рыночных отношений [23, с. 10].

Анализ исторического развития данных категорий вещных прав позволяет в очередной раз проследить чёткую закономерную связь между состоянием правового регулирования отношений публичной собственности и взаимосвязанных политических и экономических факторов.

Говоря о перспективах развития права хозяйственного ведения и права оперативного управления, главным образом стоит остановиться на проводимой в России с 2008 года реформе гражданского законодательства, которая на сегодняшний уже прошла ряд этапов. Началом реформы можно считать принятие Указа Президента РФ от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации».

Данная реформа включает принципиальные изменения, связанные с положениями раздела II ГК РФ, регулирующего право собственности и иные вещные права. Помимо прочего это касается и анализируемого в данной работе права хозяйственного ведения. В частности, в законопроекте № 47538-6/5 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» предусматривается исключение права хозяйственного ведения из числа вещных прав [11]. Данный проект вызвал крайне неоднозначную реакцию среди учёных-цивилистов. Так, по мнению таких исследователей, как М.А. Александрова, Ю.К. Толстой, А.О. Рыбалов и некоторых других, предлагаемый путь революционного реформирования вещного права изначально является крайне неудачным, поскольку не только не соответствует сложившейся правоприменительной практике и текущей экономической ситуации в РФ, но и во многом противоречит правовому регулированию вещных отношений, сложившемуся в других отраслях права (например, в земельном праве) [1]. Указанная позиция представляется вполне обоснованной с учётом общей недоработанности и несовершенства проекта, предлагаемые которым новые ограниченные вещные права не в полной мере отвечают текущим реалиям и требуют существенной доработки.

В то же время некоторые авторы справедливо отмечают, что преобразования в сфере правового регулирования вещных прав соответствуют насущным потребностям современного гражданского оборота в условиях несовершенства системы ограниченных вещных прав [7, с. 99]. Также можно встретить положительную оценку идеи о закреплении в Гражданском кодексе РФ общих положений о вещном праве, которое должно способствовать улучшению состояния правовой регламентации и урегулированию правоприменения в вещно правовой сфере [2, с. 40]. Критике же главным образом подвергаются пока ещё слишком «сырые» механизмы осуществления отдельных предлагаемых Законопроектом вещных прав.

Рассмотрим более подробно содержание предлагаемых изменений в интересующей нас части, касающейся ограниченных вещных прав. В новой редакции раздела II, который переименовывается из «Право собственности и другие вещные права» в «Вещное право», ограниченным вещным правам будет посвящён подраздел 4 «Ограниченные вещные права». Исследуемое в настоящей работе право хозяйственного ведения в перечне ограниченных вещных прав, предусмотренных законопроектом, не содержится. В связи с его упразднением предлагается существенное расширение сферы применения права оперативного управления, которому будет посвящена глава 20.7 обновлённого ГК РФ. В частности, законопроект предусматривает признание государственных и муниципальных унитарных предприятий субъектами специфического вида права оперативного управления, в содержание которого будет включено правомочие по самостоятельному распоряжению движимым имуществом [4]. Насколько оправданны предлагаемые изменения – весьма дискуссионный вопрос. С одной стороны, механизм реализации государством прав собственника в отношении публичного имущества в современном виде вполне справедливо критикуется и действительно нуждается в преобразовании. С другой стороны, такое расширение правомочий субъектов ПОУ вызывает вопросы с точки зрения того, не создаётся ли таким образом новое ограниченное вещное право и как оно соотносится с прочими предлагаемыми в Законопроекте нововведениями.

Реформа гражданского законодательства является новым этапом в развитии отечественной правовой системе и заслуживает отдельного исследования, что подтверждается многочисленными дискуссиями, разворачивающимися в научной среде относительно данного проекта. В рамках этой работы были лишь вкратце рассмотрены основные положения законопроекта, касающиеся отдельных ограниченных вещных прав. Тот факт, что право хозяйственного ведения предлагается исключить из их системы, стоит признать подтверждением позиции тех исследователей, которые рассматривают указанное право, как своего рода пережиток плановой экономики. Однако, учитывая неопределённость дальнейшей судьбы данного законопроекта, сложно сказать, когда данные изменения будут воплощены в жизнь и что будет введено в отечественное гражданское законодательство в качестве альтернативы. Это создаёт благоприятную почву для законодательных инициатив и дальнейших научных исследований в этой, бесспорно, перспективной сфере юриспруденции.

Список литературы:

1. Александрова М.А., Громов С.А., Краснова Т.С., Рассказова Н.Ю., Рудоквас А.Д., Рыбалов А.О., Толстой Ю.К. Заключение кафедры гражданского права СПбГУ на проект изменений раздела о вещных правах ГК РФ // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2020. N 7.
2. Ахметьянова З.А. О вещном праве и реформе российского законодательства // Власть закона. 2021. № 2. С. 38-47.
3. Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. // Статут. М., 2004. С. 463.
4. Витрянский В.В. Справка о результатах деятельности рабочей группы Совета по приведению проекта федерального закона № 47538-6/5 «О внесении изменений в часть первую Гражданскогокодекса Российской Федерации» (во втором чтении) в актуальное состояние [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
5. Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 61-77.
6. Гражданский кодекс РСФСР [Электронный ресурс] . утв. ВС РСФСР 11.06.1964 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
7. Гребёнкина И.А. Реформа ограниченных вещных прав: все ли изменения обоснованы? // Закон. 2021. № 6. С. 96-105.
8. Кавелин, К. Д. Что есть гражданское право и где его пределы? : Один из современных юридических вопросов / Санкт-Петербург, типография Императорской Академии наук, 1864. - 154 с.
9. Лаптев В.В. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР // Изд-во Академии наук СССР. М., 1963. С. 11-36.
10. Мейер Д.И. Русское гражданское право: Издание пятое // Книга по Требованию. М., 2012. 742 с.
11. О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс] . Проект Федерального закона № 47538-6/5// Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
12. О государственном предприятии (объединении) [Электронный ресурс] . Закон СССР от 30.06.1987 N 7284-XI // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
13. О предприятиях и предпринимательской деятельности [Электронный ресурс]. Закон РСФСР от 25.12.1990 N 445-1 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
14. О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации [Электронный ресурс] . Закон РФ от 03.07.1991 N 1531-1 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
15. О реорганизации управления промышленностью [Электронный ресурс] . Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 5.12.1929 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
16. О свободной реализации продукции предприятиями, снятыми с государственного снабжения [Электронный ресурс] . Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 27.10.1921. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
17. О собственности в РСФСР [Электронный ресурс] . Закон РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
18. О собственности в СССР [Электронный ресурс] . Закон СССР от 06.03.1990 N 1305-1 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
19. Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик [Электронный ресурс] . Закон СССР от 8.12.1961 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
20. Свод законов Российской Империи : с примечаниями и ссылками на позднейшие узаконения : издание неофициальное // Деятель. Санкт-Петербург. 2013 г.
21. Селецкая С. Б. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления как элементы правового положения унитарного предприятия: Дис. ... канд. юрид. наук: Казань, 2006. 183 с.
22. Суханов Е.А. Вещное право научно-познавательный очерк // Статут. М., 2017. 559 с.
23. Суханов Е.А. Гражданский кодекс о коммерческих организациях // Экономика и жизнь. 1994. № 45 С. 10.
24. Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. // Экономика и жизнь. 1995 г. № 27. С. 9.
25. Суханов Е.А. Проблемы реформирования вещного права // Закон. 2018. № 12. С. 46-52.
26. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. По изданию 1907 г.// Спарк. М., 1995. 556 с.