ОБЗОР МЕТОДИК ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ. РАЗРАБОТКА АВТОРСКОЙ МЕТОДИКИ

Аннотация. В статье проанализированы методики оценки эффективности деятельности Федеральной налоговой службы и ее территориальных подразделений. В рамках исследования были выявлены недостатки существующих методик оценки деятельности налоговых органов, предложены рекомендации по совершенствованию, в частности, рекомендации по уточнению и корректировке показателей методики. Была разработана авторская методика оценки результативности Федеральной налоговой службы и ее территориальных подразделений.

Ключевые слова: оценка эффективности, Федеральная налоговая служба, налоговые органы, показатель методики.

Со стороны государства в соответствии с Федеральным законом от 31.07.1998 года № 146-ФЗ «Налоговый Кодекс Российской Федерации (Часть I)» как участники налоговых правоотношений выступают уполномоченные на то органы государственной власти, органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Основным звеном в системе уполномоченных органов, являющихся участниками налоговых правоотношений со стороны государства, являются непосредственно налоговые органы.

Налоговые органы входят в централизованную единую систему, которая осуществляет контроль за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой внесения в бюджет налогов и сборов, а также иных обязательных платежей. Что наиболее важно, налоговые органы осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства.

Главная функция Федеральной налоговой службы и ее территориальных подразделений заключается в осуществлении контроля и надзора в области соблюдения налогового законодательства. Реализация государственных программ и проектов напрямую зависит от эффективности деятельности органов исполнительной власти, в том числе и от налоговых органов, а именно от результатов этой деятельности.

Для оценки эффективности ФНС и ее территориальных подразделений было разработано большое количество разных методик. Методика представляет собой разработку единого механизма оценки результативности деятельности ФНС РФ, ее территориальных подразделений, а также служащих налоговых органов и качества исполнения ими своих обязанностей.

Рассматривая методики оценки эффективности деятельности налоговых органов, было обращено внимание на труды А.Т. Щербинина, Д.В. Крылова и Г.Н. Карташовой.

А.Т. Щербинин предлагает использовать коэффициент начисления налогов для оценки результативности деятельности налоговых органов, который рассчитывается как доля начисленных самостоятельно налогоплательщиками налогов в общем количестве начисленных налогов. Такой показатель показывает характер взаимоотношений между налогоплательщиками и налоговыми органами, которые (взаимоотношения) являются ключом к своевременной уплате налогов, сборов, а как следствие, и снижение вероятности задолженности в бюджетную систему России [1,с.24].

Д.В. Крылов утверждает, что критерий эффективности определяет на основе критерия собираемости налогов, который представлен на схеме:

К_с =

где   К_с – это коэффициент собираемости налогов

П – налоговые поступления по региону

НП – налоговый потенциал этого региона.

Налоговый потенциал включает в себя сумму потенциалов налогооблагаемой базы, контрольной работы налоговых органов и задолженности по налогам, сборам, штрафам и пеням. Под потенциалом налогооблагаемой базы Д.В. Крылов определяет состояние базы налогообложения, которое выражается через величину начисленных налогов. Потенциал контрольной работы характеризуется величиной возможных доначислений по налогам, сборам, штрафам и пеням в результате действий налогового контроля. Потенциал задолженности, в свою очередь, - это величина задолженности, реальная в отчетном периоде к взысканию. Коэффициент экономической эффективности на основании вышеперечисленного выводится следующим образом:

Коэффициент собираемости налогов определен отношением величин собираемости налогов к налоговому потенциалу региона, коэффициент бюджетоотдачи, в свою очередь, - отношением налогового потенциала к фактическому объему затрат налоговой администрации [2.c.27]. Данное уравнение показывает прогнозируемую величину коэффициента собираемости налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, следует обратить внимание на то, что в формирование показателя налогового потенциала региона включаются суммы фактически начисленных налоговых поступлений, а не ожидаемых поступлений. Показатели контрольной работы и задолженности Д.В. Крылов предлагает определять как ожидаемые значения, однако невозможно определить и рассчитать величину доначислений за проверяемый период до проведения проверки. Так, в сумму налогового потенциала включаются объем сумм фактических доначислений, которые были выявлены в ходе налоговой контрольной работы. Кроме того, в предоставленной методике профессором Д.В. Крыловым в ходе контрольной работы налоговых органов включается двойное использование сумм налоговых доначислений, что является некорректным.

Профессор Г.Н. Карташова считает эффективным критерием оценки результативности налоговых органов, который показывает разность между ожидаемыми налоговыми поступлениями к фактически поступившим в бюджет. Таким образом, эффективность деятельности налоговой службы и ее территориальных подразделений оценивается по тому, насколько фактически поступившие налоговые поступления приближаются к величине налогового потенциала региона, иными словами, чем меньше разница между фактическими и ожидаемыми поступлениями, тем эффективней работа ФНС [3,с.17]. Предлагая, в качестве критерия оценки эффективности деятельности налоговых органов, разницу между ожидаемыми и фактическими поступлениями, автор не описывает способ формирования ожидаемых поступлений, что также является неким пробелом в представленной методике.

Рассмотрев методики оценки функционирования деятельности ФНС и ее территориальных подразделений, предлагаемые авторами, следует отметить, что практическое их применение крайне затруднено.

В 1993 году, Государственная налоговая служба Российской Федерации разработала методику, впервые позволившая оценить контрольную работу деятельности налоговых органов, которая была доведена и до нижестоящих органов. Данная методика предполагала сравнение следующих показателей:

• изменений налогооблагаемой базы по основным видам налогов с определенной динамикой поступления налоговых платежей по отношению к предыдущему отчетному периоду, а также удельный вес таких налогов к налогооблагаемой базе;
• дополнительно начисленные суммы платежей в бюджет по результатам проверок по сравнению с предыдущим отчетным периодом или с определенным периодом предшествующего года;
• удельного веса суммы платежей, начисленных дополнительно по результатам проверок в бюджет, в общей сумме поступивших платежей по сравнению с предыдущим отчетным годом или, же, с определенным периодом предшествующих годов;
• суммы платежей, начисленных дополнительно по результатам проверок в бюджет, которые приходились на одного работника налогового органа по отношению к предыдущему периоду и к среднему уровню по России и региону;
• суммы платежей, начисленных дополнительно в ходе документальных проверок в бюджет, на одну проведенную такую проверку, с соответствующими суммами за предыдущие периоды и со средним уровнем по региону и по России;
• удельного веса плательщиков и предприятий, которые охвачены документальными проверками по каждому виду налога, по сравнению с предыдущим периодом и со средним уровнем по региону и по России;
• удельного веса плательщиков, у которых при документальной проверке были выявлены правонарушения, по сравнению с предшествующими периодами и средним уровнем по региону и России – по каждому виду налога и в целом;
• удельного веса финансовых санкций в сумме платежей начисленных дополнительно в бюджет по отношению к предшествующим периодам и к среднему уровню по региону и России;
• суммы недоимки с данными на предшествующие даты и динамики ее со средним темпом по России и региону;
• удовлетворенных обращений в ФНС и ее территориальные подразделения физических, юридических лиц по поводу действий налоговых работников по сравнению с предыдущим периодом и со средним уровнем по России и региону;
• количества дел, которые были рассмотрены в арбитражных судах по результатам проверок и решены в пользу налогоплательщиков по отношению к предшествующим отчетным периодам и к среднему уровню по региону и по России.

Данной методикой разработаны важные показатели эффективности деятельности ФНС и ее территориальных подразделений, которые были взяты за основу и в последующих методиках, однако с помощью этой методики не представляется возможным комплексно оценить контрольную работу налоговых органов.

В 2003 году была разработана методика оценки результативности деятельности налоговых органов профессором Д.Г. Черником, которая была взята за основу МНС России. В приказе МНС России от 01.09.2003 года «Об утверждении методики оценки эффективности контрольной работы управлений МНС России по Субъектам Российской Федерации» говориться о том, что данная методика позволит комплексно и объективно оценить контрольную деятельности МНС по субъектам РФ. Согласно данному Приказу оценка контрольной работы управлений МНС включает:

1. общую оценку показателей эффективности контрольной работы

• дополнительно начисленные, взысканные налоги, пени, штрафы в результате выездных и камеральных проверок к начисленным налогам по данным деклараций налогоплательщиков;
• изменение удельного веса взысканных сумм (Далее ∑) по результатам камеральных и выездных проверок от общей ∑ дополнительно начисленных платежей по сравнению с предшествующим периодом;
• ∑ дополнительно начисленных и взысканных платежей в расчете на одного сотрудника УМНС России по субъекту.

2. оценку показателей организации и проведения выездных проверок

• ∑ начисленных дополнительно по результатам выездной проверки налогов в расчете на 1 проверку;
• Удельный вес результативных проверок (отношение проверок с выявленными правонарушениями к общему числу проверок);
• Процентное соотношение количества выездных проверок обособленных подразделений организаций, находящихся на территории другого субъекта РФ, а также процентное соотношение встречных проверок по запросам УМНС России других регионов к общему количеству выездных проверок;
• Удельный вес дополнительно начисленных платежей по проверкам, уменьшенных по решениям вышестоящих или судебных органов, в общей ∑ дополнительно начисленных по платежей;

3. оценку показателей организации и проведении камеральных проверок

• ∑ начисленных дополнительно по результатам камеральной проверки налогов в расчете на 1 проверку;

• Удельный вес дополнительно начисленных платежей по камеральным проверкам от общей ∑ дополнительно начисленных по результатам выездных и камеральных проверок платежей (без учета пени);

• Изменение указанного выше удельного веса в соответствии с прошлым периодом.

4. оценку работы налоговых органов с индивидуальными предпринимателями и организациями, не предоставляющими налоговую отчетность или предоставляющими отчетность «нулевую»

• Удельный вес количества организаций и ИП, не предоставляющих отчетность или предоставляющих «нулевую» отчетность в общем количестве организаций и ИП, стоящих на учете;
• Изменение удельного веса таких организаций и ИП в общем количестве организаций и ИП на конец отчетного периода по сравнению с началом года.

Для комплексной сравнительной оценки эффективности контрольной деятельности управлений МНС по субъектам МНС предлагала применение коэффициентов корректировки, которые классифицируют отдельной взятый показатель управлений по результатам контрольной работы:

Кк₁ =

Кк₂ =

Где: Пmax – это максимальный показатель контрольной работы управления по субъекту из общих показателей по Министерству;

Пmin - это минимальный показатель контрольной работы управления по субъекту из общих показателей по Министерству;

Пумнс – показатель контрольной работы управления по субъекту.

В представленной методике за 2003 год были также выявлены недостатки, одним из которых является затруднительность определения результативности деятельности без специальных программных продуктов, затрачивание огромного количества времени на проведения анализа по собранным данным. Более того, некоторые критерии не дают информацию об эффективности деятельности налоговых органов, например, при проведении выездных проверок их результативность обуславливается количеством выявленных правонарушений, однако данные правонарушения говорят лишь о недобросовестном поведении объектов проверки, но не о результативности деятельности органов. Кроме того, при рассмотрении критерия оценки работы налоговых органов с ИП и организациями, не предоставляющими отчетность или предоставляющими «нулевую» налоговую отчетность, прослеживается аналогия с предыдущим аргументом. Таким образом, согласно рассмотренной методике результативность деятельности налоговых органов зависит от недобросовестного поведения организаций или индивидуальных предпринимателей, что является некорректным, так как при оценке эффективности контрольной деятельности следует оценивать качество проводимой работы органами службы. Что касается коэффициентов корректировки, то необходимо отметить, что МНС не определяет, из чего складывается максимальный показатель и как устанавливается минимальный показатель по результатам контрольной работы управлений по субъектам.

Существует методика, разработанная УМНС России по г. Москве, которая определяет не только количественные, которые схожи с показателями, предоставленными рассмотренными ранее методиками, но и качественные показатели оценки деятельности эффективности налоговых органов.

Количественные показатели:

• Удельный вес начисленных дополнительно по результатам проверок налогов и других платежей в общей ∑ налоговых поступлений;
• Рост начисленных дополнительно по результатам проверок налогов и других платежей в общей ∑ налоговых поступлений;
• Удельный вес примененных санкций в ∑ дополнительно начисленных платежей;
• Удельный вес доначислений по документальным и камеральным проверкам в общей ∑ налоговых поступлений;
• Рост начисленных дополнительно сумм по документальным проверкам;
• Процент взыскания.

Качественные показатели методики:

• ∑ доначислений на одного работника;
• ∑ доначислений на одного документально проверенного налогоплательщика.

Неоспоримое достоинство данной методики заключается в наличии качественных показателей оценки эффективности налоговых органов, не смотря на это, данная методика нуждается в доработке.

Приказом Федеральной налоговой службы от 22.02.2013 ММВ-7-12/95@ «Об утверждении методик расчета значений показателей для оценки эффективности деятельности руководителя Федеральной налоговой службы по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности» была утверждена методика расчета значений качественных показателей для оценки результативности деятельности руководителя Федеральной налоговой службы. Определение значений качественных показателей, содержащихся в этой методике, основывается на результатах социологического исследования, которое организуется ежегодно.

На основании рассмотренных методик оценки эффективности ФНС и ее территориальных подразделений, необходимо обратить внимание на авторские показатели оценки результативности налоговых органов, которые могли бы лечь в основу методики, определяющей качество работы данных органов.

Показатели эффективности необходимо группировать по направлениям деятельности ФНС и ее территориальных подразделений.

Первое направление оценки - общее состояние качества налогового администрирования. Профессор А.Р. Хафизова в предложенной ею методике также обращает внимание на значимость данного направления: ею предложено включать 2 показателя в данное направление:

• Собираемость налогов и сборов;
• Уровень отклонений фактического поступления по отношению к прогнозируемому объему поступлений [4,с.86].

В авторской методике также предлагается включать 3 показателя данного направления, однако, несколько отличных от предложенных профессором А.Р.Хафизовой:

• Отношение объема поступивших налоговых платежей к налоговому потенциалу за отчетный период;
• Отношение сумм налоговых поступлений за отчетный период по сравнению с предшествующими периодами.

К показателям второго направления деятельности – контрольная работа налоговых органов относятся:

• Суммы доначисленных налоговых платежей по результатам выездных и камеральных проверок в расчете на 1 сотрудника ФНС;
• Отношение взысканных сумм по результатам выездных и камеральных к общей сумме самостоятельно начисленных поступлений от налогоплательщиков;
• Удельный вес дополнительно начисленных платежей по проверкам, уменьшенных по решениям вышестоящих или судебных органов, в общей сумме дополнительно начисленных платежей.

Третьим направлением деятельности налоговых органов является урегулирование споров, которые предъявлены налоговым органам. Данное направление включает в себя следующие показатели:

• Отношение объема жалоб, поданных в территориальные подразделения ФНС, которые урегулированы в досудебном порядке налоговыми органами, к числу заявлений по налоговым спорам, рассмотренных судами;
• Соотношение количества налоговых споров, рассмотренных судами в пользу налоговых органов, с общим объемом рассмотренных налоговых споров судами Российской Федерации.

Последним направлением, в рамках авторской методики, предлагается качество предоставления государственных услуг, в которое входят 3 показателя:

• Соотношение числа налогоплательщиков, удовлетворенных временем предоставления государственных услуг, к общему числу налогоплательщиков, которые оценили качество предоставленных услуг;
• Соотношение числа жалоб, поступивших в налоговые органы, на качество предоставления государственных услуг к общему количеству предоставленных услуг;
• Соотношение количества налогоплательщиков, удовлетворенных электронными сервисами, с общим числом налогоплательщиков, оценивших качество таких сервисов.

Авторской методикой предлагается оценивать эффективность деятельности налоговых органов путем присваивания каждому критерию бальной оценки, наивысшей оценкой каждого показателя является 10, наименьшей 0. Для положительных показателей оценка эффективности деятельности по направлению состоит в прямой зависимости, а для отрицательных показателей в обратной зависимости. Так, например, если положительный показатель «Соотношение числа налогоплательщиков, удовлетворенных временем предоставления государственных услуг…» оценен в 10, то бальная оценка будет равна 10, а, если отрицательный показатель «Соотношение числа жалоб, поступивших в налоговые органы…» оценен в 0, то бальная оценка будет равна 10.

Бальная оценка по направлению складывается из бальных оценок показателей этого направления.

Таблица 1.

Бальная оценка эффективности деятельности органов по направлениям

Таким образом, эффективность деятельности налоговых органов будет рассчитываться по следующей формуле:

 К_эф = П₁ +П₂+П₃+П₄= 1;

Где П₁= (  + ) / 100%;

П₂= (  +  + ) /100%;

П₃= (  + ) /100;

П₄=(  +  + )/100%.

Отношение рассматриваемых критериев в показателям 1-4 представляется в виде присужденных баллов (от 1 до 10) по каждому критерию.

Авторской методикой не был затронут такой показатель оценки как взаимоотношение налоговых органов с налогоплательщиками, так как не все налогоплательщики стремятся по собственной воле исполнять свои конституционные обязанности перед государством, включая и обязанности, возлагаемые в процессе налогового администрирования[5,с.144], несмотря на то, что налоговыми органами предоставляются определенные льготы для добросовестных налогоплательщиков.

От эффективности налоговых органов зависит функционирование государства в целом, их деятельность влияет на экономическую ситуацию и финансовую безопасность страны, поэтому методика оценки результативности деятельности Федеральной налоговой службы и ее территориальных подразделений необходима, так как на основании проведенной оценки будут выявлены сферы деятельности органов, на которые следует обратить внимание в первую очередь.

Список литературы:

1. Щербинин А.Т. Об оценке эффективности функционирования налоговых органов и налогообложения.//Налоговый вестник. 2007.№1. С.24-26.
2. Крылов Д.В. Экономическая оценка организации налогового администрирования. /Дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук //ИГТУ: Научн. рук. М.Н. Горинов. Ижевск. 2000. 187с.
3. Карташова Н.Г. Об оценке эффективности функционирования налоговых органов и концептуальный подход к некоторым аспектам аналитической работы в сфере налогообложения.//Налоговый вестник. 1999.№ 1. С. 17-18.
4. Хафизова А.Р. Об оценке эффективности деятельности налоговых органов в России.//Вестник экономики, права и социологии. 2015.№2. С.85-88.
5. Варнавский А.В. Налоговое администрирование – конфронтация или взаимодействие?//Экономика. Налоги. Право. 2017.№1. С.144-150.
6. Официальный сайт ФНС России [Электронный ресурс]. – URL: https://www.nalog.ru/rn05/related_activities/statistics_and_analytics/forms/ .