РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

Аннотация. В статье рассматривается сущность и элементы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации, а также особенности его правового регулирования. Проводится анализ нормативно-правовых актов по этапам становления законодательства о муниципальной службе.

Ключевые слова: муниципальная служба, правовой статус муниципального служащего, элементы статуса муниципального служащего, права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии.

Эффективность муниципальной службы в решающей степени зависит от кадров, которыми она располагает. Современные исследования свидетельствуют о кризисе сложившейся муниципальной службы, проявляющейся в остром дефиците квалифицированных управленцев. А также в низкой правовой и управленческой грамотности большинства муниципальных служащих, препятствующей рациональному использованию ресурсов, что приводит к снижению качества предоставляемых населению услуг и общей эффективности местного уровня власти. В свою очередь, четкая регламентация правового статуса муниципального служащего во многом обусловливает эффективность его работы, что в дальнейшем влияет на продуктивность функционирования органов местного самоуправления.

В науке муниципального права в большинстве своем правовой статус (положение) муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры обязательного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области муниципальных отношений [6, с.15].

Регулирование правового статуса муниципального служащего, как и сам институт муниципальной службы, имеет совсем недолгую историю в российском законодательстве – немногим больше двух десятилетий. Однако даже за этот относительно небольшой промежуток времени содержание правового регулирования успело претерпеть существенные изменения.

Следует отметить, что федеральное законодательство лишь очерчивает контуры основ муниципальной службы, предоставляя право детализировать конкретные вопросы по правовому статусу муниципальных служащих субъектам Российской Федерации. В свою очередь, положения Федерального закона и законов субъектов РФ относительно правового статуса муниципальных служащих конкретизируются в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах.

В связи с тем, что все нормативно правовые акты находятся в иерархической структуре, важнейшим направлением совершенствования правового регулирования статуса муниципального служащего является обеспечение соответствия нормативных правовых актов муниципальных образований, субъектов РФ федеральному законодательству.

Организация местного самоуправления в период 1990-х годов, и особенно после вступления в силу Конституции РФ 1993 г., актуализировала необходимость правового регулирования муниципальной службы наряду с государственной гражданской службой. С принятием Конституции РФ 1993 г. муниципальная служба выделилась как самостоятельный институт, за счет закрепления в Конституции РФ положений об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.

Окончательное законодательное разделение на государственную и муниципальную службу произошло с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ».

В 2001 г. в определении конституционного суда от 08.02.2001г. было обозначено, что федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для них гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службы и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Впервые понятие муниципальной службы было закреплено в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 154). В нём давалось следующее определение муниципальной службы - «это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий» [2, с.2].

Позднее в Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» (далее - Федеральный закон №8) ввели такие определения как муниципальная служба, муниципальный служащий, муниципальная должность.

Так согласно Федеральному закону №8 муниципальная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной [1, c. 1].

Из данного определения можно выделить две основных черты определяющих сущность муниципальной службы:

• профессиональная деятельность, которая предполагает определенный уровень квалификации для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления;
• постоянная основа, то есть штатная деятельность в органе местного самоуправления на основе заключенного трудового договора.

Также в законе были определены основы правового статуса муниципального служащего, в который включали права, обязанности, ограничения, связанные с муниципальной службой, гарантии муниципального служащего. В главе об основах статуса муниципального служащего федеральный закон объединял фактически все вопросы, регулируемые в рамках института муниципального служащего: виды и разряды должностей муниципальной службы, права и обязанности муниципальных служащих, ограничения, связанные с муниципальной службой, поощрения и ответственность муниципальных служащих и т.д. Такое регулирование соответствовало сформировавшемуся в теории права широкому пониманию содержания категории «правовой статус», которое и было распространено на правовой статус государственных и муниципальных служащих.

Федеральный закон № 154 и Федеральный закон № 8 не раскрывали прав и обязанностей муниципального служащего ни на уровне федерального, ни на уровне регионального законодательства. Основное правовое регулирование статуса муниципального служащего согласно федеральным законам устанавливалось уставом муниципального образования или иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следующей вехой становления законодательства, регулирующего статус муниципального служащего, стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131). Статьей 42 Федерального закона № 131 было установлено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муници­пального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осущест­вляются федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований [3, c. 35].

Обновление законодательства о муниципальной службе произошло в 2007 году, с принятием Федерального закона № 25. Закон о муниципальной службе является ныне действующим законом и вступление его в силу можно считать переходом к современному этапу развития законодательства о муниципальной службе.

После чего субъектами РФ приняты базовые законы о муниципальной службе. Так, например, в Хабаровском крае это Закон Хабаровского края №131 от 25.07.2007 «О муниципальной службе в Хабаровском крае», в Сахалинской области Закон Сахалинской области № 78-ЗО от 06.07.2007 «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Сахалинской области».

Следует отметить, что Федеральный закон № 25 закрепил совершенно иную позицию – урегулировав основные элементы статуса муниципального служащего.

При этом Федеральный закон №25 и Федеральный закон №8 используют термин «правовой статус» муниципального служащего лишь в наименовании соответствующих глав, не раскрывая его содержание. Однако построение текста этих законов и содержательное наполнение глав о правовом статусе свидетельствует, о принципиально разном понимании правового статуса муниципального служащего.

В Федеральном законе № 25 глава 3, регламентирующая правовой статус муници­пального служащего, изначально включала в себя права и обязанности муниципального служащего, а также запреты и ограничения, связанные с муниципальной службой [4, c. 5]. Ни ответственность, ни гарантии муниципальных служащих категорией правового положения не охватываются. И такая позиция федерального законодателя представляется принципиальной, так как чрезмерное расширение содержания правового статуса может привести к тому, что данной категорией будет необоснованно охватываться весь правовой институт муниципального служащего. В связи с этим не вполне логичным представляется дополнение главы 3 Федерального закона № 25 статьей 14.1, определяющей порядок урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе. Данная статья имеет процессуальный характер и уже в силу этого не может относиться к правовому статусу муниципального служащего.

Однако даже с учетом отмеченной нелогичности позиция Федерального закона № 25 в части понимания правового статуса муниципального служащего представляется более логичной, по сравнению с правовым регулированием данной категории, закреплённой в главе 2 Федерального закона №8.

Таким образом регулирование муниципальной службы на федеральном уровне должно быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детализированным. Его изменения должны быть направлены на установление единых начал муниципальной службы при соблюдении многообразия форм осуществления местного самоуправления.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ред. от 25.07.2002)// «Собрание законодательства РФ», 12.01.1998, № 2, ст. 224.
2. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2005)// «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, № 35, ст. 3506.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2017) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
4. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 26.07.2017)// «Собрание законодательства РФ», 05.03.2007, № 10, ст. 1152
5. Праскова С.В. К вопросу о содержании правового статуса муниципального служащего // Институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. - 2010. - № 1 (1). – с.49-53
6. Малявкина Н.В. Комплексная оценка эффективности правового статуса муниципального служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы, -2016. - № 1. -с. 12- 19.