СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN

Diana S. Bakirova

Student, Institute of State and International Law, Ural State Law University named after V. F. Yakovlev

Russia, Ekaterinburg

Nikita A. Ufimtsev

Ural State Law University named after V. F. Yakovlev Institute of State and International Law, Student

Russia, Ekaterinburg

Evgeny Ergashev

Academic supervisor, Doctor of Law, Head of the Department of Prosecutorial Activities Ural State Law University. V.F. Yakovleva,

Russia, Ekaterinburg

АННОТАЦИЯ

Развитие прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации показало, что в этих странах удалось сохранить традиции советской прокуратуры и внедрить западный опыт. В связи с этим существуют определенные различия между прокуратурами рассматриваемых стран, в первую очередь, они касаются правовых средств, применяемых прокурором при выявлении нарушений закона. Анализ правовых положений, регулирующих компетенцию прокуратуры в части осуществления надзора на различных стадиях уголовного процесса и в части уголовного преследования свидетельствует о наличии существенных различий. Деятельность прокуратуры в уголовно-правовой сфере в республике Казахстан, в отличие от Российской Федерации, не ограничивается лишь осуществлением прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и поддержанием государственного обвинения в суде. Она многограннее и обширнее. Это обусловлено тем, что, во-первых, прокуратура в Казахстане сохранила полномочия по расследованию уголовных дел, во-вторых, компетенция, а, соответственно, и правовые средства, применяемые прокурорами РК при осуществлении надзора за исполнением законов органами следствия и дознания, шире, чем у российских прокуроров и носят исключительно императивный, властно-волевой характер, что в России характерно лишь при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания. Также просматриваются некоторые отличительные особенности в построении системы органов прокуратуры. В заключительных положениях, авторы размышляют о рецепции некоторых правовых механизмов, существующих в деятельности прокуратуры Республики Казахстан, в частности, применения отдельных правовых средств и актов прокурорского реагирования российскими прокурорами.

ABSTRACT

The development of the Prosecutor's Office in the Republic of Kazakhstan and the Russian Federation showed that in these countries it was possible to preserve the traditions of the Soviet prosecutor's office and introduce Western experience. In this regard, there are certain differences between the prosecutor's offices of the countries under consideration, first of all, they relate to the legal means used by the prosecutor in identifying violations of the law. There are also some distinctive features in the construction of the system of prosecutor's offices. In the final provisions, the authors reflect on the reception of some legal mechanisms that exist in the activities of the Prosecutor's Office of the Republic of Kazakhstan.

Ключевые слова: прокуратура, прокурор, система органов прокуратуры, акты прокурорского реагирования, анализ.

Keywords: prosecutor's office, prosecutor's office, system of prosecutor's offices, acts of prosecutorial response, analysis.

После распада СССР в 1991 году в бывших советских республиках претерпели изменения не только политический режим и административно-территориальное устройство, но и отдельные органы государственной власти. Следует отметить, что прокуратура, как важная часть государственного аппарата в России и в Казахстане, в связи с появлением самостоятельных государств была подвергнута изменениям в различных аспектах. Развитие прокуратуры в Республике Казахстан и Российской Федерации показало, что в этих странах удалось избежать двух крайностей – от практически полной ликвидации надзорных полномочий прокуратуры и превращения ее только в орган, осуществляющий уголовное преследование, до сохранения прежней советской прокуратуры [1, с. 45]. Сравнительно-правовой анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность надзорных ведомств, наглядно демонстрирует наличие определенной преемственности между прокуратурой России и Казахстана, а также определенных различий и сходств. Исследуя правовые положения, определяющие места органов прокуратуры в системе власти, следует отметить некоторые различия. Так, в разделе VII Конституции РК «Суды и правосудие. Прокуратура. Уполномоченный по правам человека» закреплена норма, определяющая конституционно-правовой статус прокуратуры: «прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан, представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование». [11, ст. 83] Указанная норма определяет основные функции прокуратуры. При этом следует обратить внимание на формулировку «высший надзор», в которой законодатель подчеркнул исключительный характер деятельности прокуратуры. В отличие от положений, содержащихся в ст. 129 Конституции РФ, перечень функций, изложенных в ст. 83 Конституции РК, носит исчерпывающий характер. [12, ст. 129] Данная норма в Конституции РФ является бланкетной, поскольку отсылает правоприменителя к Федеральному закону «О прокуратуре РФ» [13] и ряду иных нормативно-правовых актов (УПК, ГПК и др.). При этом, основные законы России и Казахстана не относят прокуратуру к той либо иной ветви власти, их конституционно-правовой статус до сих пор не определен, также, как и в Конституции СССР от 1977 [14, ст. 164], где в статье 164 был лишь исчерпывающий перечень направлений деятельности органов прокуратуры. На наш взгляд, законодатель обоих государств решил придержаться позиции советского руководства и не отступать от той идеи, что прокуратура имеет полномочия действовать во всех трех ветвях власти, в связи с чем представляется проблематичным отнести ее к одной из таких государственных ветвей, поскольку так прокуратура была бы поставлена в ограничительные рамки осуществления прокурорского надзора, что значительно ухудшило бы ситуацию с поддержанием законности в рассматриваемых странах.

Для исследования компетенции и полномочий прокуроров в рассматриваемых странах необходимо провести сравнительно-правовой анализ соответствующих положений действующего законодательства, регулирующих организацию и деятельность обозначенных органов. Одним из новшеств нового Конституционного Закона РК «О прокуратуре» [8, ст. 6] стало четкое закрепление компетенции прокуратуры в статье 6, а именно: органы прокуратуры в пределах возложенных задач осуществляют: высший надзор за законностью деятельности государственных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, иных организаций независимо от формы собственности, а также принимаемых ими актов и решений; производства по делам об административных правонарушениях; досудебного расследования, уголовного преследования, оперативно-розыскной и контрразведывательной деятельности; исполнительного производства; судебных актов, вступивших в законную силу; исполнения уголовных наказаний и применения иных мер государственного принуждения; государственной правовой статистики и специальных учетов; соблюдения международных обязательств РК; представительство интересов государства в суде; уголовное преследование; международное сотрудничество в уголовно-правовой сфере, представление интересов государства в компетентных органах иностранных государств и международных организациях по вопросам уголовного преследования, в международных арбитражах по вопросам, относящимся к компетенции прокуратуры; заключение международных договоров; согласование проектов международных договоров в уголовно-правовой сфере; участие в нормотворческой деятельности; иную компетенцию, предусмотренную законами РК и актами Президента .Выше указанная норма немного шире статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» [10, ст. 1], которая определяет лишь некоторые функции российской прокуратуры и ее направления. Так, например, в надзорной функции у прокуратуры в РФ отсутствует такое направление, как надзор за контрразведывательной деятельностью, за законностью государственной правовой статистики и специальных учетов, за соблюдением международных обязательств РФ. Анализ правовых положений, регулирующих компетенцию прокуратуры в части осуществления надзора на различных стадиях уголовного процесса и в части уголовного преследования, свидетельствует о наличии существенных различий. Так, согласно статье 58 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан [7, ст. 58] при наличии оснований и в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, прокурор вправе своим постановлением принимать дела к своему производству и лично производить расследование, пользуясь при этом полномочиями следователя, надзор за законностью досудебного расследования осуществляет уполномоченный на то прокурор. Таким образом, в Республике Казахстан прокурор сохранил право осуществлять расследование уголовных дел, что является достаточно весомым отличием, поскольку в связи с проведенной в первом десятилетии XXI века реформой уголовно-процессуального законодательства в Российской Федерации произошло разграничение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа в пользу последнего. В результате таких изменений российский прокурор был лишен прав возбуждать уголовные дела, принимать их к своему производству и вести расследование. В соответствии с действующим уголовно-процессуальным законодательством (положениям статьи 37 УПК РФ) [9, ст. 37] прокурор в праве лишь вынести мотивированное постановление о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании, а также осуществлять надзор за законностью расследования и поддерживать государственное обвинение в суде. Отсутствие у прокурора полномочий на возбуждение уголовного дела, опосредованность прокурорского реагирования (через уполномоченных должностных лиц СК РФ) при обнаружении им признаков преступного деяния снижает оперативность в решении вопроса о возбуждении уголовного дела, и негативно отражается на борьбе с преступностью и другими нарушениями закона. Как справедливо отмечает Ергашев Е.Р., лишение прокурора полномочий на возбуждение уголовного дела не согласуется, во-первых, с закрепленной в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре функцией уголовного преследования, во-вторых, с международными стандартами деятельности прокуратур, в-третьих, с целями и задачи данных органов в уголовно судопроизводстве [6]. Прокуратура Республики Казахстан наделена более широкими полномочиями в рамках осуществления прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, более того, прокурор, даже не приняв уголовное дело к своему производству, вправе совершать процессуальные действия, характерные для органов следствия и дознания. Так, например, п. 18 ч. 1 ст. 193 УПК РК [7, ст. 193] закрепляет полномочие прокурора по организации проведения с разрешения суда следственных действий, результаты которых суд приобщает к материалам дела по ходатайству прокурора, при этом круг следственных действий неограничен, буквально толкуя норму, прокурор может провести любое. Результаты следственных действий, как правило, становятся доказательствами, на основании которых суд выносит законный и справедливый приговор. В соответствии с положениями, закрепленными в ч. 2 ст. 86 УПК РФ [9, ст. 86] собирание доказательств осуществляется в ходе уголовного судопроизводства судом, следователем, дознавателем и прокурором путем производства следственных и иных процессуальных действий предусмотренных действующим УПК РФ, однако прокурор наделен указанными полномочиями лишь на стадии судебного разбирательства. На досудебных стадиях судопроизводства закон такого права прокурору не предоставляет, более того, следственные действия могут проводиться только должностным лицом, в производстве которого находится уголовное дело или материал проверки, проведение таких действия ненадлежащим субъектом, влечет недопустимость доказательств, собранных в ходе их проведения. В российском законодательстве прокурор наделен полномочием лишь осуществлять надзор за законностью проведения следственных действий.

Следовательно, деятельность прокуратуры в уголовно-правовой сфере в республике Казахстан, в отличие от Российской Федерации, не ограничивается лишь осуществлением прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и поддержанием государственного обвинения в суде. Она многограннее и обширнее. Это обусловлено тем, что, во-первых, прокуратура в Казахстане сохранила полномочия по расследованию уголовных дел, во-вторых, компетенция, а, соответственно, и правовые средства, применяемые прокурорами РК при осуществлении надзора за исполнением законов органами следствия и дознания, шире, чем у российских прокуроров и носят исключительно императивный, властно-волевой характер, что в России характерно лишь при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания.

Положения, содержащиеся в Конституционном законе Республики Казахстан и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» наглядно демонстрируют существенные различия в системах актов прокурорского реагирования. Во-первых, законодатель в Казахстане тщательнее определил виды актов прокурорского реагирования и не просто перечислил их в норме (ст. 38 КЗРК О Прокуратуре от 5 ноября 2022 года № 155-VII), а классифицировал на группы и исчерпывающим образом изложил их суть, содержание и условия применения в отдельной главе. Во-вторых, акты прокурорского реагирования по Конституционному закону РК значительно многочисленнее, что говорит об индивидуальном характере применения каждого акта и многогранности прокурорского надзора, в целом. Новшеством в законодательстве о прокуратуре РК является скорректированная система правовых актов прокурора. Теперь акты прокурора разделены на акты надзора и акты реагирования. Отличие актов надзора от актов реагирования в следующем. Акты надзора обязательны для рассмотрения госорганами. Такие акты вносятся непосредственно в госорган для устранения допущенных нарушений. Не рассмотрение актов влечет установленную законом ответственность [2, стр.120].

Новеллой для российского законодательства будет такой акт прокурорского реагирования как санкция.

При этом следует отметить, что согласно позиции российской школы прокуророведов санкция не является актом прокурорского реагирования, а представляет собой правовое средство прокурорского реагирования на правомерные действия. Санкция прокурора – это разрешение прокурора на совершение определенных правомерных действий поднадзорных прокуратуре субъектов. Разрешение не сможет быть актом прокурорского реагирования, поскольку не соответствует его характерным чертам [3]. Согласно п. 36 ст. 7 УПК РК [7, ст. 7] санкция - это акт утверждения прокурором, судом процессуального решения, принятого органом уголовного преследования в ходе досудебного производства. Согласно положениям, содержащимися в ст. 232 УПК РК [7, ст. 232] постановление о производстве обыска, а также о выемке документов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, должно быть санкционировано прокурором или его заместителем. Согласно ч. 3 ст. 263 УПКРК [7, ст. 263] принудительное получение образцов у потерпевшего, свидетеля, а также у заявителя и лица, на которого заявитель прямо указывает как на лицо, совершившее преступление, допускается только с санкции прокурора или по решению суда. Таким образом, в законодательстве Казахстана предусмотрено достаточно мощное и действенное средство прокурорского реагирования на правомерные действия, поскольку с помощью его применения становится возможным, не допускать нарушения законов, в частности, в уголовно-процессуальной сфере. Поскольку прокурор, санкционируя то либо и иное действие, берет на себя двойную ответственность: за себя и за тех лиц, которые будут проводить эти действия, таким образом, сотрудники надзорного ведомства будут более тщательно и обдуманно подходить к принятию решения, что естественно уменьшает риски нарушения законности.

Еще одним несвойственным для российского прокурорского надзорно-охранительного права актом реагирования является постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства. При ближайшем рассмотрении данное постановление аналогично постановлению прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении. И в том и другом прокурор возбуждает деятельность компетентного органа или должностного и приравненного к нему лица, (например, руководителя коммерческой структуры) направленную на привлечении к ответственности виновного в нарушении закона лица. Единственным актом прокурорского реагирования российской системе правовых средств прокурора, где сотрудник надзорного ведомства может поставить на рассмотрение вопрос о привлечении лица, нарушившего закон, к дисциплинарной ответственности, является представление прокурора. Однако в представлении прокурор лишь предлагает решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности, а в постановлении содержится требование прокурора о возбуждении соответствующей деятельности поднадзорного субъекта.

Анализ положений законодательства РФ и РК, регулирующего систему и структуру органов и организаций прокуратур, свидетельствует о их схожим, но не идентичном характере. Система органов прокуратуры представляет собой централизо­ванную совокупность органов прокуратуры РК, связанных между собой структурным единством и установленными законом взаимоотношениями по осуществлению высшего надзора за точным и еди­нообразным исполнением законов. Единую систему органов прокуратуры Республики Казахстан образуют Генеральная прокуратура, прокуратуры областей и приравненные к ним (прокуратуры городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан, главные военная и транспортная прокуратуры), районные и приравненные к ним городские, межрайонные, а также специализированные прокуратуры (военные, природоохранные, транспортные, прокуратуры специальных объектов) [8, ст. 35].

Высшим органом в системе прокуратуры РК является Генераль­ная прокуратура РК. Центральный аппарат Генеральной прокуратуры является координирующим и направляющим центром для всех нижестоящих звеньев прокуратуры по основным направлениям их деятельности. Генеральный прокурор имеет первого заместителя и заместителей. При Генеральной прокуратуре образуется секретариат, состоящий из старших помощников, помощников по особым поручениям, помощника первого заместителя по особым поручениям и специалистов [8, ст. 38]. Вторым звеном в системе органов прокуратуры являются прокуратуры областей и приравненных ей прокуратур, в которых имеют­ся такие же управления и отделы [8, ст. 39]. Самым низшим звеном являются городские и районные, и приравненные им прокуратуры, штатная численность которых зависит от объема выполняемой ими работы и территориально-экономической характеристики района [8, ст. 40]. Система органов прокуратуры РФ и РК основана на единых принципах: централизации, единоначалия и единства. Согласно, данным основополагающим началам следует вывод и о том, что в прокуратурах РФ и РК, так же прослеживается территориальное деление, с помощью которого образуются так называемые «звенья» органов прокуратуры, от вышестоящих к нижестоящим и при соответствующем подчинении прокурорских работников. Однако, несмотря на большую долю правопреемства, исследуемых государств в образовании своих надзорных органов от СССР все же наблюдаются некоторые несущественные различия. Так пример, в Генеральную прокуратуру РК на правах структурного подразделения не входит главная военная прокуратура. К следующему отличительному признаку можно отнести включение в ст.35 Закона «О прокуратуре» РК, таких прокуратур как «межрайонные». В систему органов и организаций прокуратуры РФ, данные прокуратуры, безусловно, есть и даже осуществляют свою деятельность. Но, ст.11 ФЗ «О прокуратуре РФ» они не названы.

Подводя итог исследованию правовых положений, регулирующих организацию и деятельности прокуратур РК и РФ, авторы приходят к выводу о наличии более точного правового регулирования указанных органов в РК. В законодательстве Казахстана включено множество правовых механизмов, усиливающих (с точки зрения авторов) тенденцию расширения полномочий органов прокуратуры, обеспечивая более полноценную защиту прав и законных интересов своих граждан, а также основных конституционных ценностей, провозглашенных в Республике.

Авторы полагают, что в законодательство о Прокуратуре РФ, следовало бы внести положения о расширении полномочий прокуроров в части, возбуждении дисциплинарного производства, где прокурор вправе возбуждать соответствующее постановление. Кроме того, авторам представляется позитивным положения, существующие в уголовно-процессуальном законодательстве Республике Казахстан расширяющие полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона органами предварительного расследования, в части наделения его полномочиями на возбуждение уголовных дел, также более расширенное применение прокурором таких правовых средств прокурора, применяемых в УПК РФ как санкция.  Представляется, что наделение прокуроров Российской Федерации указанными полномочиями и правовыми средствами позитивно отразиться на состоянии законности и борьбе с преступностью в нашей стране.

Список литературы:

1. Ахметова А.Б. Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.02. – Пензенский государственный университет, Пенза, 2014, С 45.
2. Атжанова М.С. Сравнительно-правовой анализ компетенций прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан: учебное пособие – 2018, стр.120.
3. Прокурорский надзор: учебник для вузов / Е. Р. Ергашев. — Москва : Издательство Юрайт, 2023. — 474 с. — (Высшее образование). — ISBN 978-5-534-14770-4. — Текст : электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/520271 (дата обращения: 01.04.2023).
4. Ахметова А.Б. Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и Республике Казахстан: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.02. – Пензенский государственный университет, Пенза.
5. Капинус О.С. Актуальные проблемы прокурорской деятельности, «Проспект» 2022.
6. Ергашев Е.Р. «О современных проблемах прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие». / Российский юридический журнал, 2015.
7. Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан от 4 июля 2014 года № 231-V.Дата обращения: 22.11.2022 г.
8. Конституционный закон Республики Казахстан «О прокуратуре» от 05.11.2022 N 155-VII. Дата обращения: 22.11.2022 г.
9. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 07.10.2022). Дата обращения: 22.11.2022 г.
10. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1. Дата обращения: 22.11.2022 г.
11. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года). Дата обращения: 22.11.2022 г.
12. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Дата обращения: 22.11.2022
13. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1. Дата обращения: 22.11.2022 г.
14. Конституция (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.). Дата обращения: 22.11.2022 г.