ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОКУРАТУРЕ

Ключевые слова: Прокуратура, законодательство, проблемы.

С развитием демократического государства, несмотря на фактор гражданского общества, роль государства не ослабевает, ведь оно выступает не только арбитром в социальных отношениях, но и структурой, которое в определённой мере управляет развитием общества и направляет его. Ответственность государства в этих условиях возрастает, как и потребность в умелом управлении.

В наши дни правовое регулирование деятельности прокуратуры РФ ещё недостаточно сформировано и развито. Конституция РФ уделяет недостаточное внимание вопросам организации деятельности прокуратуры, определяя почти исключительно вопросы формирования органов прокуратуры, но и основные цели, задачи и функции органов прокуратуры. Важной проблемой является и дальнейшее развитие, совершенствование законодательства о прокуратуре, связанные и с развитием правовых механизмов, позволяющих более эффективно решать задачи и функции прокуратуры, переосмыслением целей и задач прокуратуры, её деятельности и т.п.

Законодательство о прокуратуре имеет ряд недостатков, характерных как для сферы прокурорского надзора, так и для российской правовой системы: слабость правовых механизмов реализации норм действующего законодательства РФ, недостаточное правовое регулирование деятельности прокуратуры, потребность в учёте интересов различных участников общественных отношений, в более эффективной защитой прав и свобод граждан, обеспечением должного уровня законности и правопорядка в обществе. Однако следует отметить, что отношения в сфере прокурорского надзора преимущественно являются конституционными, административными либо отношениями в сфере уголовного права и процесса, и прокуратура, как и ряд государственно-властных органов, достаточно последовательно реализует свои цели, функции и задачи [1. с. 7-8.]. Для таких отношений, публично-правовых по своей сути, характерно преобладание императивного метода правового регулирования, когда орган государственной власти реализует управленческие функции в общественных отношениях, выступая ключевым, управляющим их субъектом.

Последние изменения связаны именно со сферой уголовного преследования, то есть надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия. Эволюция функций прокуратуры в уголовном процессе позволяет органам прокуратуры сосредоточиться на реализации функции общего надзора, то есть контроля за состоянием законности и правопорядка в обществе, включая поощрение развития правового образования и правовой культуры, роста уровня правосознания, а также контроля за соблюдением законов в процессе досудебного производства, включая надзор за деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

В современных условиях прокуратура становится и более независимой от следственных органов, получая возможность полнее реализовать задачи обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в сфере уголовного процесса. Это касается как потерпевшего, так и подозреваемого, обвиняемого, подсудимого, других участников общественных отношений. Развитие законодательства о прокурорском надзоре является одной из гарантий дальнейшего развития правового, демократического государства в России.

Со временем реализация современных функций и задач прокуратуры, их понимание и осознание будут обеспечивать и устойчивую, последовательную реализацию правовых норм. Потребность в учёте интересов участников общественных отношений требует сбалансирования интересов личности, общества и государства, развития их взаимодействия, формировании более цивилизованных отношений этих субъектов правоотношений. В этом контексте важна и организация взаимодействия органов прокуратуры с другими правоохранительными, государственными органами, в том числе и в сфере прокурорского надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия. [2.с.15-17] Разрешение проблемы устоявшегося выполнения и применения правовых норм осуществляется, в том числе, и благодаря повышению роли закона, нескольких альтернативных источников права в правовом регулировании отношений участников уголовного судопроизводства, законодательном ограничении функций, установление пределов полномочий прокуратуры, органов дознания и предварительного следствия. Однако связана данная проблема, в основном, с тем, что российское законодательство о прокурорском надзоре, как и современная правовая система РФ в целом, несмотря на достаточное своё развитие на практике, находится на стадии формирования. Кроме того, приоритетным должно быть выполнение существующих конституционных предписаний, других правовых норм, а не принятие новых законов и постоянное внесение изменений в ныне действующие нормативно-правовые акты. Федеральное конституционное законодательство со временем станет более стабильным, устоявшимся, кроме того, скажется и совершенствование судебной практики, использование международных договоров России, правовой доктрины. Однако правотворческая деятельность должна в этом случае учитывать традиции российской правовой системы, национальные интересы, исходить, в первую очередь, не из возможностей более активного использования альтернативных источников права, пусть даже некоторых из них – неофициально, но их возможностей нормативно-правового регулирования рассматриваемых отношений.

Тем не менее, более активное использование и привлечение судебной практики, правовой доктрины способствует решению и задачи привнесения стабильности в применение правовых норм (что спорно), но главное – минимизации пробелов и коллизий в праве и законодательстве. Международные договоры России, являясь официальным источником права, также помогают преодолеть эти проблемы, однако приоритетным должно быть российское право, его интересы. Многие исследователи и юристы-практики, в частности, В.Д. Зорькин, говорят о необходимости восстановления, поддержания и укрепления престижа национального права, его приоритетной роли по отношению к праву наднациональному, международному [3. c. 487-489]

 В контексте данной проблемы говорят и о возможном равенстве национального законодательства и имплементированного в него международного договора, и о приоритете национального права над международным. Поэтому основным средством обеспечения стабильности национального законодательства, включая конституционное, престижа национального права, минимизации пробелов и коллизий в законодательстве должен быть нормативно-правовой акт. Использование его потенциала как источника права должно дать возможности для дальнейшего совершенствования российского права и законодательства. Однако одновременно следует использовать и другие неофициальные и официальные источники права – судебную практику, правовую доктрину, международные договоры, возможно – и несколько расширить их применение.

Слабость правовых механизмов может быть преодолена за счёт дальнейшего развития законодательства, когда общественные отношения потребуют не только более подробной регламентации общеобязательных правил поведения в сфере прокурорского надзора, но и соответствующего регулирования полномочий органов дознания и предварительного следствия. Может способствовать этому и изучение международного и зарубежного опыта нормативно-правового регулирования, в том числе – и конституционного. Помимо этого, уголовно-процессуальные нормы регулируют важные общественные отношения, однако формирование и развитие правовых механизмов – также задача данной отрасли законодательства.  

Несомненно, роль нормативно-правового акта как источника российского права в перспективе будет укрепляться и расширяться. Однако российское общество и государство традиционно руководствуются и национальными, а также иными интересами и потребностями, а также социально значимыми идеями, целями и программными установками. [4. C.25-27]

Совершенствование правовой системы РФ и развитие избирательного законодательства создают естественную потребность и в использовании других, альтернативных источников права, в том числе материалов судебной практики и судебных решений, правовой доктрины и т.д.

Таким образом, для России предпочтительно постепенное, эволюционное развитие правовой системы и, в частности, избирательного права и процесса. В современных условиях необходимо и более широкое использование нетрадиционных для российской правовой системы источников права, однако в соответствии с реальными потребностями российского общества, государства и права.

В этом контексте важно и дальнейшее гармоничное развитие личности, общества и государства. Актуальны и проблемы становления и развития гражданского общества, его институтов в России. РФ не должна уподобляться каким-либо моделям демократического устройства, развитие демократии и гражданского общества в России возможно только на основе учёта собственных интересов и исторического опыта, при этом следует изучать и в приемлемой мере использовать и опыт иностранных государств.

Б.С. Эбзеев замечает, что развитие институтов гражданского общества открывает возможности для расширения социального контроля в сфере проведения выборов, референдумов это позволяет переложить часть обязанностей по управлению социальными процессами с государства на общество и социальные институты. [5.c.246-247]

 В том числе, это относится к церкви, семье, предприятиям, общественным организациям и политическим партиям, а также к отдельным гражданам, представителям интеллектуальной, технократической и духовной элиты.

Однако полноценное развитие гражданского общества и современного государства, института выборов и референдумов невозможны без дальнейшего развития политической и правовой культуры, правового сознания и правового образования. В противном случае гражданское общество и многие его институты, в том числе общественные организации и политические партии, будут де-факто выступать инструментами внешней политики некоторых иностранных государств.

Нарушение требований законности или их выполнение влияют на состояние правовой культуры и правового сознания граждан, формируют либо правовой нигилизм, либо уважительное отношение к закону, правовую культуру. Правовое образование является не только основой для соблюдения прав человека, но и важным подспорьем в дальнейшем развитии общества и национальной правовой системы. Совершенство законодательства является необходимым признаком законности. Отсутствие пробелов в законодательстве выступает здесь основным требованием. Идея верховенства права как главного и жизненно важного способа регуляции общественных отношений подготавливается для утверждения в сознании людей охватом законами и подзаконными актами всех значимых сторон жизнедеятельности людей, которые нуждаются в юридическом опосредовании. 

В действующее законодательство постоянно вносятся новые изменения, практически непрерывно идёт процесс принятия новых законов. Этот процесс характерен для различных институтов и отраслей права. Важно, чтобы избирательное законодательство стало более стабильным, устоявшимся. Тогда более устоявшейся будет и реализация правовых норм, механизмов их исполнения и применения. Следует отметить, что именно процесс исполнения действующих законов, развития правовых механизмов должны пользоваться преимущественным вниманием власти, в том числе законодателя. Постоянные изменения должны вноситься только при необходимости, но первоочередной задачей является применение действующего законодательства и его норм, их исполнение. Совершенствование законодательства возможно именно в этом направлении — следует предусматривать и развивать именно механизмы реализации норм, но не менять сами нормы.

Не так важно ужесточать и предусматривать юридическую ответственность за нарушения законодательства о прокурорском надзоре, уголовно-процессуального законодательства, хотя в данном плане предусмотрена уголовная, административная ответственность, не исключаются гражданско-правовая и даже дисциплинарная ответственность (в случае нарушения своих трудовых обязанностей работниками органов прокуратуры, органов дознания и предварительного следствия), поскольку необходимо совершенствовать именно правовые механизмы.[6.c.4-6] Этот процесс уже идёт, однако его не следует форсировать, кроме случаев реальной необходимости.

Повышение уровня правовой культуры и правового образования, приоритетное внимание к реализации и исполнению закона, а не к его изменению, создадут условия для более активного привлечения к участию в процессе охраны прав и свобод человека граждан, общественных организаций, институтов гражданского общества. Таким образом, открываются возможности для формирования эффективной системы действительно независимого общественного контроля за реализацией прав и свобод, обеспечением законности.[7c.43-50].

 Элементами такого контроля могут выступать отдельные граждане, СМИ, общественные организации и политические партии, если они будут действительно независимыми. Эти элементы могут дополнить и системы обеспечения безопасности и гармоничного развития личности, общества и государства, не допускать внешнего вмешательства в сфере прокурорского надзора, поддерживать законность и правопорядок в сфере уголовного судопроизводства внутри страны, защищая их от внутренних посягательств наряду с органами государственной власти и местного самоуправления.

Претворение в жизнь принципов верховенства права и закона, обеспечение законности и правопорядка, достаточного уровня обеспечения правосудия в обществе, независимости судебной власти и высокого профессионального уровня судей, а также эффективного обеспечения и реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Следует учитывать, что нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия и непосредственно реализуются в общественной жизни и отношения. А, следовательно, развитие демократии и правового государства, реализация их принципов и обеспечение прав и законных интересов личности является одной из основных и непосредственных обязанностей государства, а также отдельных граждан и социальных институтов в общественных отношениях.

Список литературы:

1. Грудцына Л.Ю. Гражданское общество, народ и власть: концептуальное понимание и российская специфика / Л.Ю. Грудцына, С.М. Петров // Государство и право. – 2012. – № 6. – С. 7-8.
2. Турыгин Ю.Н. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина. Автореферат дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11 – Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности. – Москва, 2012 [Электронный ресурс] // URL: http://www.dslib.net/sud-vlast/vzaimodejstvie-prokuratury-rossijskoj-federacii-i-nepravitelstvennyh.html.C.15-17
3. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России / В.Д. Зорькин. – М.: ИНФРА-М, 2011. – С. 487-489
4. Семёнов А.С. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности. Автореферат дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11 – Судебная власть, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность. – Москва, 2015 [Электронный ресурс] // URL: http://www.emsu.ru/face/dissert/avtoreferat_semenovas2.pdf.c.-25-27
5. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. – М.: Проспект, 2014. – С. 246-247
6. Безруков А.В. Конституционно-правовые основы обеспечения правопорядка органами прокуратуры в России // Рос. юстиция. – 2016. – № 1. – С. 4-6
7. Каплин М.Н. Прокурорский надзор: методические указания / М.Н. Каплин; Яросл. гос. ун-т им. П.Г. Демидова. – Ярославль: ЯрГУ, 2014. – С. 43-50