ПРОЯВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Современное понимание суверенитета существенно меняется. Одним из отражений этого процесса является тот факт, что государство передает часть своих полномочий (внутренний суверенитет) структурам гражданского общества или же субъектам федерации в сложном государстве.

Также возможно ограничение суверенитета за счет расширения полномочий органов местного самоуправления. В развитых зарубежных странах роль органов местного самоуправления из года в год только возрастает – государство передает им все большую часть своих полномочий [6, с. 58], по сути, добровольно ограничивая свой суверенитет.

Более того, в зарубежных странах весьма распространена концепция о «естественных полномочиях» органов местного самоуправления, которые возникают раньше, чем полномочия государства, и права этих органов неотчуждаемы, так как в этих правах заинтересованы все жители этой территории [7, с. 90]. Такое понимание характерно для моделей местного самоуправления Дании, Нидерландов, Норвегии в частности, и для всей европейской системы местного самоуправления  в целом.

Соответственно, полномочия органов самоуправления в местных вопросах имеют особый статус, и именно органы местного самоуправления  и представляют государство на местах, так как государство и представляющие его «общества», по сути, едины («местные общества формируют государство»), хотя и имеют разные полномочия.

Такая тенденция в достаточной степени оправданна – именно на уровне местного самоуправления достигается оптимальный баланс и сочетание общегосударственных и местных интересов. Именно на местном уровне возможно оперативное решение вопросов, затрагивающих качество жизни значительного числа населения страны. Именно легитимность местных властей во многом формирует образ легитимности государства в целом. 

На самом деле, понимание этого делает местное самоуправление особым структурным компонентом механизма публичной власти, взаимодействующим в его рамках с государством, и, вместе с тем, элементом гражданского общества, обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных отношений.

Понимание и принятие особой роли местного самоуправления для современного государства  постепенно приходит и в российские реалии, на чем в рамках настоящей статьи представляется необходимым остановиться подробно.

Согласно части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации [2]  взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления является важным средством обеспечения участия граждан в управлении делами государства и общества. Многолетняя практика местного самоуправления, как отечественная, так и зарубежная, убедительно доказывает, что «местное самоуправление не может рассматриваться иначе, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно фактически входит как часть единого целого» [5]. Соответственно, когда государство передает муниципалитету отдельные свои полномочия (ограничивая тем самым свой суверенитет), можно говорить о том, что оно перераспределяет свои полномочия в единой общности. Такая передача возможна в целях более эффективного и компетентного разрешения местных вопросов.

Однако законодательное наделение такими полномочиями органов местного самоуправления не может рассматриваться как мера, снимающая с государства ответственность за их осуществление на местах.  Другое дело, что государство эту свою ответственность несет, не подменяя органы местного самоуправления, а помогая им, контролируя их (по крайней мере, так должно быть в соответствии с конституционными предписаниями). В этом и есть суть добровольного отказа государства от части суверенитета в пользу органов местного самоуправления и одновременно проявление государственного суверенитета в деятельности органов местного самоуправления.

Между тем, в российской системе местного самоуправления есть определенная сложность, которая мешает эффективному взаимодействию государства и местного самоуправления на отдельных территориях Российской Федерации. Имеется в виду сложившаяся система, при которой на одном уровне города федерального значения уживаются и муниципальная власть, и государственная. Это произошло в результате действия целого ряда объективных и субъективных факторов, которые будут проанализированы ниже.

Во внутригородских муниципальных образованиях, расположенных на территории районов городов федерального значения, осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления – муниципалитеты. В их структуру входят муниципальное Собрание (представительный орган), а также администрация, являющаяся исполнительно-распорядительным органом. Указанные органы местного самоуправления принимают  участие в формировании, а также исполнении бюджета, финансировании разнообразных муниципальных учреждений, управлении муниципальной собственностью и т.п. Именно муниципалитет осуществляет проведение праздничных и иных мероприятий районного уровня, а также взаимодействует с общественными организациями, работает с жалобами потребителей. Вопросы образования, функционирования транспорта, решение других социальных проблем масштаба района также входит в непосредственную компетенцию муниципалитетов. «Муниципалитетам в Москве и Санкт-Петербурге в начале 2000-х годов было передано ряд второстепенных функций органов исполнительной власти, что является беспрецедентным для современной России» [3, с. 104].

Как следствие, по мнению некоторых специалистов [1], местное самоуправление в городах федерального значения стало иллюзорным. Если говорить о Москве, то абсолютное большинство вопросов районного масштаба решается управами (в настоящее время еще и поселениями), непосредственно подчиненными префектам и мэру. При этом в поселениях «новой Москвы» традиции местного самоуправления в силу объективных причин гораздо более развиты (так как они были более развиты в рамках Московской области).

Также хотелось бы отметить, что подобное положение вещей в сфере местного самоуправления в Москве стало возможным потому, что такие города, как Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, по сути, лишены федеральных гарантий местного самоуправления. Так, если в соответствии с Федеральным законом № 131 [4] в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах органы местного самоуправления участвуют в решении вопросов, относящихся к жилищной сфере, эксплуатации жилищного фонда, благоустройству территорий и т. д., то решение данных вопросов в городе федерального значения Москва (как и в Санкт-Петербурге и Севастополе) отнесено к компетенции исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое смешение не всегда оправданно и ведет к понижению значимости органов местного самоуправления в этих субъектах Федерации, а также к пониженной эффективности их деятельности.

С другой стороны, весьма жесткое закрепление Конституцией РФ обособления местного самоуправления от государственной власти (ст. 12) является негативным фактором, заставляющим приспосабливаться к этому противоречию, искать разумные истолкования данной нормы.

Так как города федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь по своей сути и города, и отдельные субъекты Российской Федерации, то, исходя из буквального толкования Конституции РФ, уровни муниципальной и государственной власти здесь должны действовать параллельно, а их функции – дублироваться.

Одним из вариантов решения проблемы специфики городов федерального значения при организации в них местного самоуправления будет использование опыта разграничения и перераспределения полномочий и предметов ведения между муниципальными образованиями и органами власти соответствующих городов. Так или иначе, этот опыт есть в каждом из городов федерального значения, однако он весьма далек от идеального.

На взгляд автора, местное самоуправление в городах федерального значения может осуществляться по ассиметричным правилам: организация местного самоуправления в населенных пунктах-спутниках должна быть близка к «обычному» местному самоуправлению, а внутри городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (как населенных пунктов) – с изъятиями, обусловленными необходимостью сохранения единства городской экономики, ЖКХ и пр. Основной механизм для этого – «Закон о разграничении предметов ведения внутригородских муниципальных образований» соответствующего города федерального значения, который необходимо принять законодателям каждого из городов федерального значения.

В завершение стоит отметить, что одной из тенденций развития суверенитета государства в современных условиях можно считать передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Это характерно и для зарубежных стран, и для России. Анализ особенностей передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволил выявить проблему, касающуюся взаимодействия государства и местного самоуправления в городах федерального значения России, и сформулировать возможные способы ее решения.

Список литературы:

1. Жихар Ю.П. Управа района в системе исполнительных органов власти города Москвы: Автореф. дисс. канд. юр. наук. – Челябинск, 2011. – С. 17.
2. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (ред. от 21.07.2014) // Российская газета. – 1993. – № 237.
3. Литвинов С.М. Местное самоуправление как государственное управление на местном уровне (на примере г. Москвы) // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2012. – № 3. – С. 104.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
5. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. Германская система местного управления  [Электронный ресурс] – Режим доступа: http.www.mx4.ru/starcev_government
6. Чиркин  В.Е. Некоторые проблемы организации местного самоуправления в зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. – 2014. – № 8. – С. 58-61.
7. Штатина М.А. Компетенция органов местного самоуправления в зарубежных странах // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». – 2000. – № 1. – С. 90-97.