АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОР В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

CURRENT PROBLEMS OF CONTROL AND SUPERVISION IN THE ACTIVITIES OF EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION

Maria Kostina

2nd year full-time student, Faculty of Law, Rostov branch of the Russian State University of Justice,

Russia, Rostov-on-Don

Ludmila Borisenko

Scientific Supervisor, Lecturer at the Department of Administrative Law, Rostov branch of the Russian State University of Justice,

Russia, Rostov-on-Don

АННОТАЦИЯ

Формировавшиеся в России с XIX века административный контроль и надзор являются важнейшими элементами государственного управления. Однако контрольно-надзорная деятельность представляет собой сложную систему, в которой задействована не только Федерация, но и её субъекты. В данной статье будут рассмотрена актуальная на сегодняшний день проблема компетенции субъектов Российской Федерации и федерального центра.

ABSTRACT

Formed in Russia since the XIX century administrative control and supervision are the most important elements of public administration. However, control and supervisory activity is a complex system, which involves not only the Federation, but also its subjects. In this article will be considered the current problem of competence of the subjects of the Russian Federation and the federal center.

Ключевые слова: административное право, контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность, ведение субъектов, ведение Федерации, предметы общего ведения, Федеральный закон, Конституция.

Keywords: administrative law, control, supervision, control and supervisory activities, jurisdiction of the subjects, jurisdiction of the Federation, subjects of general jurisdiction, Federal Law, the Constitution.

Контрольно-надзорная деятельность является ключевым элементов в системе исполнительной власти любой страны, ведь именно она помогает посредством выявления нарушения совершенствовать правовую систему и обеспечивать добросовестную работу организаций.

Одним из первых отечественных контрольно-надзорных органов было образованное М.М. Сперанским в начале девятнадцатого века ведомство Комитета министров Российской империи. Оно осуществляло счетную функцию: приход, расход, хранение государственного бюджета в целом и каждого органа исполнительной власти Российской империи по отдельности. Важной чертой является то, что контроль был исключительно государственным. Сейчас же контрольно-надзорные функции осуществляет не только государство, но и субъекты совместно с ним и отдельно.

Прежде чем говорить о разграничении предметов ведения, стоит обратить внимание, что в современном российском законодательстве не существует официальных определений понятий «контроль» и «надзор» несмотря на то, что эти два термина определяют важнейшую функцию государства.

Максимально просто описал контроль В.Г. Афанасьев, согласно его точке зрения контроль – это наблюдение и как следствие проверка соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам и так далее. При этом особенно важно выявление несоответствий с управленческими решениями.[1]

В отличие от надзора контроль является более широким определением. В.П. Беляев описал надзор как форму направленной на обеспечение законности охраны правопорядка юридической деятельности специально уполномоченных субъектов, проявляющаяся в совершении этими субъектами юридических действий по разрешению возникающих противоречий.[2]

Ю.М. Козлов отмечает, что при схожести контроля и надзора есть существенное различие, которое заключается в том, что при надзоре объект контрольно-надзорной деятельности не подчинен контрольно-надзорному органу. А таким образом влияние государственных органов ограничивается возможностью применения административно-принудительных мер. В случае контроля у контрольно-надзорных органов существует возможность применение мер дисциплинарной ответственности.[3]

По сути своей контроль и надзор это различная деятельность, однако при совмещении двух терминов образуется комплекс правовых мероприятий - контрольно-надзорная деятельность.

В широком смысле контрольно-надзорную деятельность можно характеризовать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, фактически осуществляемой всеми органами государственной власти в различных формах в пределах своей компетенции и в установленном законом порядке.[4] Согласно Федеральному закону от 31.07.2020 N 248-ФЗ (ред. от 14.07.2022) "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" контрольно-надзорную деятельность в субъектах осуществляют наделенные полномочиями уставами и законами субъектов органы исполнительной власти субъектов, т.е. региональные министерства, департаменты, управления и комитеты.[5] То есть Федеральный закон не обозначает эту четкую границу между понятиями контроль и надзор. В законе они выражаются единым целым.

Однако Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021, с изм. от 14.07.2022) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" достаточно четко обозначает границу предметов ведения субъектов и Федерации.

Тем не менее самые ключевые элементы разграничения предметов ведения закрепляет Конституция. Исходя из таких принципов как федерализм, законность и верховенство права и закона можно выделить ключевые пункты исключительного ведения Федерации:

1. Общие вопросы административной политики, в которые входит государственное строительство, охрана прав и свобод граждан, правовая система, внешняя политика и т.д.;
2. Экономическая и внешнеэкономическая политика Российской Федерации;
3. Единая политика в сфере социального развития;
4. Государственные награды;
5. Статистические отчетности федерального уровня;

Некоторые сферы находятся в общем ведении Федерации и субъектов. К ним можно отнести:

1. Государственное строительство и охрану прав и свобод граждан;
2. Некоторые экономические вопросы и вопросы социального развития;
3. Деятельность правоохранительных органов;

Видно, что первые пункты исключительного ведения Федерации и совместного ведения имеют схожие элементы, однако в них существует принципиальное различие: Федерация задает основной вектор развития, а регионы обязаны поддержать этот вектор и проконтролировать осуществление заданной политики. Как пример, Министерство образования создает общую учебную программу, и в таком случае субъекты могут лишь дополнить её, например, когда речь идет о дополнительных часах изучения истории родного края или этнического языка коренного народа области.

И все же полномочия субъектов РФ и полномочия Федерации в сфере контрольно-надзорной деятельности являются камнем преткновения. Например, 31.05.2010 г. Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ было вынесено определение по делу по заявлению первого заместителя прокурора Оренбургской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, утвержденного постановлением администрации Оренбургской области от 20 мая 2003 г. N 91-п (в редакции постановления Правительства Оренбургской области от 15 июня 2006 г. N 194-п), по кассационной жалобе Правительства Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 24 декабря 2009.

После того как Оренбургский областной суд от 24 декабря 2009 г. вынес решение о том, что о «Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, утвержденный постановлением администрации Оренбургской области» противоречит федеральному законодательству первый заместитель прокурора Оренбургской области обратился с заявлением в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного суда РФ. На что СК ВС РФ разъяснила, что Федеральным законом установлены три вида экологического контроля: государственный, производственный и общественный. Государственный контроль осуществляется от имени государства федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды), определяется Правительством Российской Федерации. Таким образом администрация субъекта не может определять перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, несмотря на то что по это, по сути, общий предмет ведения.[6]

Суть распределения предметов ведения исполнительной власти направлена на облечение нагрузки на систему органов государственной власти и их оптимизацию. Несмотря на то, что федеративная форма территориально-административного устройства предполагает наделение региональных органов исполнительной власти определенным объемом законодательных полномочий, деятельность, осуществляемая этими органами, не должна ставить под сомнение силу федерального законодательства.

В ходе изучения уставов субъектов мы пришли к выводу, что не существует единого и равномерного определения контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти.

Например, в Ростовской области есть Управление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, Административная инспекция, Государственная жилищная инспекция и Региональная служба государственного строительного надзора. Управление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники является исполнительным органом Ростовской области, то есть органом исполнительной власти субъекта, который был образован постановлением Главы Администрации Ростовской области. Административная инспекция и Региональная служба государственного строительства так же являются исполнительными органами субъекта. А вот Государственная жилищная инспекция является территориальным органом федеральной исполнительной власти.

Рассмотрим другой пример полномочий органов исполнительной власти субъекта- контроль и надзор, осуществляемый в Московской области. Там существует в целом Главное контрольное управление субъекта и так же, как и в Ростовской области Главное управление государственного строительного надзора.

По системе и форме органов исполнительной власти субъектов, которые осуществляют контрольно-надзорную деятельность две структуры совершенно разные, хотя закрепленное законодательством положение субъектов и форма административно-территориального устройства у них одна.

Таким образом в субъектах не существует единой системы органов в сфере контроля и надзора, ровно так же, как и разграничения понятий контроль и надзор, что на наш взгляд является важным пунктом поскольку работа каждого отдельного звена обеспечивает общую эффективность. Чтобы повысить этот показатель можно определить для начала сферы, а затем и конкретные области, в которых должен осуществляться контроль и надзор, как это было сделано с предметами общего ведения и ведения Федерации всей исполнительной власти.

На наш взгляд стоит более четко разграничить предметы ведения со стороны субъекта и создать единую структуру для региональных контрольно-надзорных органов. Это крайне важно, так как позволит внести ясность не только в работу юристов, но и в работу организаций, за которыми осуществляют контроль и надзор, так как будут четко определенны сферы, в которых организации должны поддерживать порядок, а главное будет определено каким образом все организации должны поддерживать этот порядок.

Список литературы:

1. Афанасьев В.Г. Человек. Общество, управление, информация. Опыт системного подхода. М.: Либроком, 2013. 208 с.
2. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. 436 с.
3. Козлов Ю.М. Административное право / Ю.М. Козлов. М.: Юристъ, 1999. 320 с.
4. Ноздрачев А.Ф., Терещенко Л.К. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг // Административная реформа в России. Научнопрактическое пособие. URL: http://194.106.194.34/cgibin/irbis64r_81/cgiirbis_64.exe?C21COM=S&I21DBN=IBIS&P21DBN=IBIS&S21FMT=fullw&S21ALL=(%3C.%3EA%3D%D0%9D%D0%9E%D0%97%D0%94%D0%A0%D0%90%D0%7$%3C.%3E)&Z21ID=&S21SRW=AVHEAD&S21SRD=&S21STN=1&S21REF=10&S21CNR=20
5. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ (ред. от 14.07.2022) "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"
6. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 марта 2010 г. N 47-Г10-11 «О признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, утв. постановлением администрации Оренбургской области» от 20 мая 2003 г. N 91-п // СПС Гарант.
7. Тереханов И.А. «Подходы к трактовке понятий «контроль» и «надзор» в деятельности органов исполнительной власти российской федерации» // Наука, образование и культура – 2019. - № № 6 (40). -  112-113с.