ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАСХОДОВ НА ОХРАНУ И ВОСПРОИЗВОДСТВО ЛЕСНЫХ РЕСУРСОВ

АННОТАЦИЯ

Одной из главных проблем лесного хозяйства России является недостаточное финансирование. По оценке специалистов, в настоящее время лесное хозяйство России получает средств из федерального бюджета в 3 раза меньше нормативной потребности. А если сравнить объемы финансирования лесного хозяйства РФ с ведущими мировыми лесными державами, то получиться, что в России на 1 гектар лесов расходуется средств в 140 раз меньше, чем в США, и в 19 раз меньше, чем в Финляндии.

В данной статье проведен анализ финансирования лесного хозяйства в условиях нового лесного законодательства в связи с передачей полномочий в области лесных отношений на уровень субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: лесное хозяйство, методика распределения субвенций, Лесной кодекс, лесной доход.

До введения нового Лесного кодекса Российской Федерации (2006 год) лесное хозяйство занималось выполнением двух экономически неоднородных функций: осуществлением лесохозяйственных работ и управлением лесами как объектами исключительно государственной собственности.

Работы по охране, уходу, восстановлению и защите леса осуществлялись лесными хозяйствами. Источником финансирования этих работ являлись средства федерального бюджета и собственные средства хозяйств. Так называемые внебюджетные источники. Эти доходы сформированы за счет продажи древесины от рубок ухода и санитарных рубок, продуктов побочного пользования, семян и посадочного материала, реализуемых на сторону. До 2002 года, согласно лесному кодексу Российской Федерации 19997 года, собственными средствами лесных хозяйств являлись и платежи, превышающие сумму, которая была рассчитана согласно минимальным ставкам платы за древесину на корню.

С введением в действие нового Лесного кодекса РФ в конце 2016 года организационно-правовая структура управления лесами и, соответственно, система финансирования лесного хозяйства претерпели значительные изменения.

Одно из основных нововведений лесного законодательства – это передача полномочий по управлению лесами на уровень субъектов Российской Федерации. Для реализации этих полномочий во всех субъектах Российской Федерации были сформированы региональные органы управления лесами, в ведение которых переданы лесничества с возложенными на них функциями управления и государственного лесного контроля. Для выполнения комплекса лесохозяйственных работ были созданы специализированные государственные учреждения субъектов Российской Федерации. Таким образом, управленческие функции, ранее выполняемые лесхозами, были отделены от хозяйственных.

В результате всех преобразований система финансирования, обеспечивающая ведение лесного хозяйства и лесоуправление, существенно изменилась.

Разделение хозяйственных и управленческих функций органов лесного хозяйства, переход к новой системе финансирования повлиял на исчезновение собственных или внебюджетных средств лесных хозяйств как источника операционных средств и капитальных вложений.

Основные источники средств на охрану, защиту и воспроизводство лесов – это субвенции, которые выделяются бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на реализацию переданных полномочий в области лесных отношений и собственные средства арендаторов лесных хозяйств.

Объект бюджетного финансирования – это лесные участки в составе земель лесного фонда, которые не переданы в аренду. Ведение лесного хозяйства в границах арендованных лесных участков осуществляется арендаторами за свой счет с одновременным внесением арендных платежей, размер которых не зависит от объемов лесохозяйственных работ и расходов на их выполнение.

Согласно лесному Кодексу Российской Федерации, база для распределения субвенций – это площади эксплуатационных и защитных лесов, интенсивность их использования, количество проживающего на территории соответствующего субъекта Российской Федерации населения и показатели пожарной опасности лесов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 838 утверждена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - методика).

Положительным в этой методике является стремление федеральных властей дифференцировать распределяемые средства с учетом лесоводственных и экономических факторов.

Однако указанный документ далек от совершенства.

Методика основана только на распределительном принципе финансового обеспечения из федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации и мало связана с конечными результатами деятельности субъектов.

Распределение субвенций из федерального бюджета не учитывает объемы софинансирования из бюджетов субъектов российской Федерации, суммы перечисленных средств от использования лесов в различные уровни бюджетов и другие финансово-экономические показатели управления лесами.

Годовой объем субвенций на реализацию отдельных полномочий в области лесных отношений при дефиците бюджетных средств формируется по остаточному принципу, после удовлетворения финансовых потребностей ведущих секторов экономики, приоритетных для развития российской Федерации на ближайшие десятилетия и видов деятельности, связанных с обеспечением государственной безопасности, обороны и пр. По этой причине любые методические подходы по распределению бюджетных средств будут сведены на нет.

С 2007 по 2015 годы в нарушение требований пункта 3 методики не был сформулирован Порядок определения расходов на осуществление органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов на территории субъекта российской Федерации.

В связи с отсутствием утвержденных федеральных нормативов расходов на планируемые мероприятия расчеты Федеральным агентством лесного хозяйства производились исходя из затрат на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов, фактически находившихся в субъектах Российской Федерации в предыдущем периоде, с необоснованным применением понижающих коэффициентов под утвержденные лимиты бюджетных ассигнований, установленные Министерством финансов России.

В конце 2015 года утвержден приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 534»Об утверждении порядка определения расходов на осуществление органом государственной власти субъекта Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов на территории субъекта Российской Федерации» от 14 декабря 2015 года.

Однако принципиальных изменений в вопросе распределения субвенций до настоящего времени не произошло.

Действующая методика только распределяет финансовые средства, не определяя объемы средств, необходимых каждому субъекту РФ для исполнения переданных полномочий в области лесных отношений.

В результате объемы финансирования, установленные субъектам Российской Федерации, не соответствуют объемам затрат на выполнение мероприятий, рассчитанным органами исполнительной власти субъектов в соответствии с объемом мероприятий, установленным лесным планом субъекта и действующими нормативами затрат, утвержденными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Современное состояние финансирования лесного хозяйства с использованием субвенций и собственных средств арендаторов на примере Кемеровской области характеризуется следующими показателями (таблица 1).

Таблица 1.

 Объемы финансированиялесного хозяйства в Кемеровской области, млн. руб.

В результате анализа данных с 2014 по 2016 годы наблюдалось поэтапное сокращение бюджетного финансирования, которое в конечном итоге влияет на качество и полноту исполнения переданных полномочий. При небольшом увеличении бюджетного финансирования в 2017 году, в планах на 2018 год опять наблюдается тенденция к его снижению на пять процентов.

При этом необходимый объем финансирования субвенций из федерального бюджета на 2018 составляет 480 млн. руб., т.е. финансирование Кемеровской области на исполнение переданных полномочий в области лесных отношений осуществляется на 42 процента от необходимого.

За счет средств арендаторов финансирование лесохозяйственных мероприятий осуществляется в размере 46% от суммы, выделяемой из федерального бюджета.

Отдельной проблемой лесного хозяйства является финансовое обеспечение работ по тушению лесных пожаров. Как известно, размер субвенций ежегодно утверждается Федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год. Учитывая ежегодную оптимизацию расходов, выявлено снижение объемов финансирования лесного хозяйства.

По итогам пожароопасного сезона из года в год фактические затраты на тушении лесных пожаров превышают установленные лимиты финансирования, что противоречит действующему бюджетному законодательству.

Понесенные сверх лимитов доведенного финансирования затраты субъектов Российской Федерации направляются на компенсацию в Федеральное агентство лесного хозяйства, при том что большая часть такого рода затрат осуществляется в режиме чрезвычайных ситуаций, при котором в соответствии с Федеральным законом № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 затраты должны компенсировать за счет средств Резервного фонда Правительства Российской Федерации.

Следующей проблемой лесного хозяйства является отсутствие законодательной базы, регулирующей финансирование лесохозяйственных мероприятий из бюджетов субъекта Российской Федерации при том, что часть доходов от использования лесов поступает в доход региональных бюджетов.

В 2015 году в Лесной кодекс Российской Федерации были внесены изменения, в соответствии с которыми плата по договору купли-продажи лесных насаждений, заключаемому с субъектами малого и среднего предпринимательства в соответствии с ч. 4 ст. 29.1 Лесного кодекса Российской Федерации, устанавливается на основе начальной цены заготавливаемой древесины, определяемой как произведение минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений и коэффициента, устанавливаемого органами государственной власти субъектов РФ для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Методика расчета коэффициента для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации № 1320 «Об утверждении методики расчета коэффициента для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов» от 04 декабря 2015 года.

Плата по договору купли продажи лесных насаждений, рассчитанная по указанной выше методике, в объеме сверх минимальных ставок платы, поступает в доход бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом, в законодательстве отсутствует указание на ее целевое назначение, что дает возможность субъектам РФ направлять полученные доходы на цели, не связанные с лесным хозяйством.

Для изменения этой негативной тенденции развития отрасли необходимо изменить принципы лесного законодательства и финансирования лесного хозяйства. Изменение правил распределения бюджетных средств в условиях недостаточного финансирования и отсутствия соизмерения затрат с результатами деятельности лесного хозяйства не позволит достигнуть положительных сдвигов.

Решение сложившейся ситуации – это создание условий для доходного, т.е. экономически эффективного лесного хозяйства на всей территории лесного фонда.

Очень важно в качестве дополнительного источника финансирования лесного хозяйства определить целевое назначение средств, формирующих в бюджетах субъектов Российской Федерации от поступления лесного дохода в объеме превышения платежей за пользование лесными ресурсами над минимальными ставками платы, для обеспечения охраны и воспроизводства лесов.

Величины субвенций должна быть рассчитана с учетом установленных нормативов затрат на выполнение лесохозяйственных мероприятий и утвержденного норматива численности сотрудников органов управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации.

При этом нормативы затрат на выполнение лесохозяйственных мероприятий должны утверждаться по утвержденной методике с постоянным индексирование установленных нормативов по примеру ценообразования в строительстве.

Дополнительно необходимо проанализировать мировой опыт управления лесами за счет средств, поступающих от использования лесов, с последующей проработкой вопроса о возможности перевода финансирования лесного хозяйства из бюджетной сферы услуг в отрасль материального производства, обеспеченную собственными доходами при условии удовлетворения экономических потребностей общества в лесных ресурсах и поддержания благоприятной среды обитания.

Главным источником финансирования затрат должен быть лесной доход, который формируется из рыночных цен на древесину на корню и другие лесные ресурсы, пользующие спросом на лесных рынках. Главная мотивация организации пользования лесами – это ориентации на повышение доходности лесных ресурсов. При этом распределение консолидированного лесного дохода по финансовым потокам должно обеспечивать баланс экономических интересов основных субъектов лесных отношений, который является ключевым фактором обеспечения реализации требования устойчивого лесоуправления.

Список литературы:

1. Лесной кодекс Российской Федерации. – М.: ООО «УМОЦ «Партнер», 2011. – 84 с.
2. Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный изменения ресурс]: утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации № 838 от 29.12.2006. – Режим доступа: http://base.garant.ru/12151343/.
3. Оленина Т.Ю. Правовые аспекты лесного планирования как административно-правовой формы государственного регулирования обеспечивает лесных правоотношений // Административное право и процесс. 2013. № 7.