ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF LEGAL REGULATION OF ANTI-CORRUPTION ACTIVITIES

Pavel Sidorovich

Master’s Degree Student, Department of Public Administration, Legal Support of State and Municipal Service, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Chelyabinsk branch,

Russia, Chelyabinsk

Ksenia Khalyuk

scientific adviser, Ph.D. Economic Sciences, Assoc., Russian Academy of National Economy and Public Administration Service under the President of the Russian Federation, Chelyabinsk branch,

Russia, Chelyabinsk

АННОТАЦИЯ

Настоящая статья посвящена антикоррупционному законодательству РФ как системе нормативных правовых актов. Подвергается анализу состав и структура действующей нормативно-правовой базы, рассматриваются и оцениваются перспективы развития и формы систематизации антикоррупционного законодательства.

ABSTRACT

This article is devoted to the anti-corruption legislation of the Russian Federation as a system of normative legal acts. The composition and structure of the current legal regulation is analyzed, the prospects for the development and forms of systematization of anti-corruption legislation are considered and evaluated.

Ключевые слова: антикоррупционное законодательство, концепция развития законодательства, формы систематизации.

Keywords: anti-corruption legislation, the concept of development of legislation, forms of systematization.

Введение. Согласно данным судебной статистики Верховного Суда Российской Федерации, за 2021 год по составам коррупционной направленности вынесено 15162 обвинительных приговоров. Наибольший вред преступлениями коррупционной направленности нанесен в размере от десяти до пятидесяти тысяч (3 535 преступлений) [10]. Такие данные не являются исчерпывающими при оценке коррумпированности российского общества, так как к коррупционным правонарушениям относятся не только преступления, как деяния, предусмотренные Уголовным Кодексом РФ, но и административные правонарушения, гражданско-правовые правонарушения и дисциплинарные проступки. Сказанное обуславливает актуальность исследования тенденций развития законодательства в сфере борьбы с коррупцией как правового средства в рамках единой государственной политики.

Методы и анализ. Целью исследования настоящей статьи является анализ действующего противокоррупционного законодательства и выявление тенденций его развития.

Предмет исследования – общественные отношения, складывающиеся в сфере борьбы с коррупцией.

Научная новизна настоящей работы заключается в формировании авторского взгляда на пути развития антикоррупционного законодательства.

Для реализации цели исследования автор применил такие методы исследования как теоретические (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, системно-структурный, формально-юридический метод) и эмпирические методы (изучение документов, сравнение, моделирование, методы толкования норм права и др.).

В настоящий момент базовым нормативным правовым актом антикоррупционной направленности является Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – ФЗ № 273), которым определены:

- основные термины и понятия, в частности, представлено определение понятия «коррупция», «конфликт интересов»;

- правовые и организационные основы противодействия коррупции;

- запреты и ограничения для лиц, на которых распространяется действие антикоррупционного законодательства;

- меры юридической ответственности за коррупционные правонарушения [3].

Отметим, что базовый федеральный закон – ФЗ № 273, характеризуется постоянным увеличением числа правовых норм, регулирующих вопросы противодействия коррупции.

В период 2012-2017 гг. ФЗ № 273 неоднократно был дополнен, в частности, всего 15 новыми статьями. В основном это были положения, которые расширяли перечень обязанностей, ограничений и запретов, в частности:

- запрета отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

- представления сведений о расходах;

- применения увольнения за утрату доверия;

- обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции;

- дифференциацией составов коррупционных правонарушений в зависимости от размера подкупа существенно увеличился.

Основные изменения коснулись, в первую очередь, распространения запретов, ограничений и обязанностей, характерных для государственных гражданских служащих на иные виды службы, а впоследствии и на иные категории лиц – работников государственных компаний и корпораций, федеральных фондов, организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами и т.д. Тем самым было осуществлено масштабирование антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей по кругу лиц [9].

Однако рассмотренным федеральным законом антикоррупционное законодательство не ограничивается. В современных исследованиях отмечается, что антикоррупционное законодательство РФ не стремится к обособлению в качестве отрасли или правового института, а напротив, демонстрируют способность к пронизыванию всех или большинства элементов системы права, внедрению в устоявшиеся ее элементы, особому взаимодействию с ними, детерминации их содержания, функционирования, а также вектора и темпов дальнейших трансформаций [9].

Так, в процессе становления законодательства о противодействии коррупции «антикоррупционная прививка» была сделана гражданскому, трудовому, административному, уголовному и многим другим отраслям права, а также нормативным комплексам, регулирующим общественные отношения в сфере медицины, образования, энергетики и т.д.

Например, правовые нормы антикоррупционной направленности содержаться в нормативных правовых актах, устанавливающих как общий правовой статус государственных и муниципальных служащих (ст. 16, 17, 18 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2]), так и государственных служащих и должностных лиц отдельных государственных органов (ст. 17 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»[4]).

Составы коррупционных правонарушений и ответственность за них содержаться, например, в ст. 19.28, ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [1].

Из сказанного вытекает необходимость разработки концептуального подхода развития антикоррупционного законодательства, то есть определение одного из двух путей развития: дальнейшее внедрение антикоррупционных норм в различные отрасли и правовые институты российской правовой системы или же систематизация и выделение в самостоятельную отрасль права.

Рассмотрим каждый из них.

Первый путь развития - дальнейшее внедрение антикоррупционных норм в различные отрасли и правовые институты российской правовой системы, требует от законодателя большой системной работы, исключающей дублирование правовых норм и их противоречие друг другу.

В настоящий момент, такой подход в антикоррупционном законодательстве РФ сформировал базовый закон – ФЗ № 273, который является рамочным, не содержащим должной конкретики по вопросам противодействия коррупции, а несущим в себе много отсылок к другим законодательным актам [7, с. 105], что безусловно нельзя назвать удачным решением вопросов борьбы с коррупцией.

Однако многие правоведы, такие как Л.П. Гарчева, М. Мартынов, В.А. Номоконов, отмечают, что российское антикоррупционное законодательство является современным, прогрессивным, способным решать те задачи, которые стоят перед государственными органами и гражданским обществом. При этом, причинами коррумпированности российского общества указанные правоведы называют недостаточно развитое общественное правосознание, а не недостатки нормативно-правового регулирования, а потому актуальными направлениями борьбы с коррупцией являются информационно-аналитическая, организационно-управленческая, правоприменительная и профилактическая деятельность государства [5].

Второй путь развития – систематизация антикоррупционного законодательства. Систематизация, согласно общей теории права, осуществляется в форме:

- инкорпорации (формирование исчерпывающего перечня нормативно-правовых актов отрасли без изменения их структуры и содержания);

- консолидация (создание нового нормативно-правового акта путем объединения двух или нескольких нормативных правовых актов, имеющих один и тот же предмет правового регулирования);

- кодификация (создание кодекса как единого и исчерпывающего нормативно-правового акта, регулирующего конкретный вид общественных отношений).

Относительно антикоррупционного законодательства инкорпорация могла бы стать удачной формой систематизации. Неофициальная инкорпорация фактически произведена большинством федеральных государственных органов РФ. Например, на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ предусмотрен самостоятельный раздел – «Противодействие коррупции», в рамках которого представлен подраздел – «Нормативные правовые и иные акты в сфере противодействия коррупции», в котором проведена классификация:

- Федеральные законы;

- Указы Президента Российской Федерации;

- Постановления Правительства Российской Федерации;

- Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и соглашения с органами власти;

- Соглашения о взаимодействии [8].

Следовательно, инкорпорация является частичной, то есть на уровне отдельного государственного органа, что не дает представление о всем перечне нормативно-правового регулирования антикоррупционной деятельности государства. К тому же, как отмечено ранее, такая инкорпорация носит неофициальный характер.

Анализируя консолидацию как возможную форму систематизации антикоррупционного законодательства, отметим, что на данный момент, помимо базового закона – ФЗ № 273, действует следующий перечень федеральных законов в области противодействия коррупции:

- Федеральный закон от 31.07.2020 № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

- Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

- Федеральный закон Российской Федерации от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;

- Федеральный закон Российской Федерации от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;

- Федеральный закон Российской Федерации от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», то есть 5 федеральных законов, имеющих общую правовую цель – борьба с коррупцией, но регулирующих различные общественные отношения.

Помимо законов федерального уровня, к источникам антикоррупционного законодательства относят и подзаконные акты федерального уровня, и законодательство субъектов, и муниципальное правотворчество.

Следовательно, всеобщая консолидация как форма систематизации антикоррупционного законодательства не приемлема. Между тем, представляется возможной консолидация, реализуемая путем объединения актов одинаковой юридической силы и единым или смежным предметом правового регулирования.

При консолидации подзаконных нормативных правовых актов следует пересмотреть ведомственное антикоррупционное правотворчество, так как оно фактически, дословно дублирует положения соответствующих указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. В сложившейся ситуации представляется целесообразным детализировать ряд положений, утвержденных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, распространив их прямое действие на систему федеральных органов исполнительной власти без принятия ведомственных актов [6, с. 159].

Кодификация признается наиболее совершенной формой существования отрасли права (отрасли законодательства) и в то же время, наиболее сложной формой, так как требует от законодателя существенных и многолетних трудов по анализу и внесению изменений в действующее законодательство. Учитывая разрозненность и многоуровневый характер антикоррупционного законодательства, его кодификация представляется преждевременной.

Результаты. Подводя итоги, отметим следующее.

Антикоррупционное законодательство в настоящий момент представлено базовым федеральным законом и большим количеством нормативных правовых актов различных видов: как законов, так и подзаконных актов; как федерального, так и регионального, и местного уровней. Таким образом, антикоррупционное законодательство не систематизировано и разобщенно, хоть и отмечается высокое качество регулируемых им общественных отношений.

Перед российским обществом, в первую очередь наукой и законодательными органами, стоит задача определения концепции развития антикоррупционного законодательства: либо по пути дальнейшего углубления антикоррупционных правовых норм в иные отрасли права (отрасли законодательства), либо выделение в самостоятельную отрасль путем систематизации.

Консолидация, как одно из приоритетных направлений упорядочения и совершенствования российского законодательства, направленное на сведение в единый акт десятки разрозненных нормативных предписаний, позволит решить задачу систематизации антикоррупционного законодательства.

Список литературы:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 28.05.2022) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2021) // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3215.
3. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 01.04.2022) // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
4. О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ (ред. от 01.04.2022) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2011. N 1. Ст. 15.
5. Агешкина Н.А., Бельянская А.Б., Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2017.
6. Хабриева Т. Я. Противодействие коррупции: новые вызовы : монография. М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : ИНФРА-М, 2016.  384 с.
7. Раянова Э. Т., Минина Е. А. Правовое регулирование деятельности по противодействию коррупции в Российской Федерации: анализ законодательства и пути его совершенствования // Актуальные вопросы противодействия коррупции в публичном и частном секторах. 2021. С. 102-112.
8. Генеральная прокуратура Российской Федерации // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf (дата обращения 10.06.2022).
9. Доклад директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заместителя Президента РАН, члена Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, академика РАН Талии Ярулловны Хабриевой на Восьмом Евразийском антикоррупционном Форуме «Законодательство о противодействии коррупции: феномен, эволюция и современные тренды» // URL: https://izak.ru (дата обращения 10.96.2022).
10. Судебный департамент Верховного Суда Российской Федерации // URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=150 (дата обращения 11.06.2022).