ПРОЦЕСС КОДИФИКАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.

АННОТАЦИЯ

В данной статье определены понятия систематизации, выяснены недостатки и преимущества процесса кодификации образовательного законодательства.

Ключевые слова: кодификация, систематизация, законодательство, образовательное право, нормативно - правовой акт.

Идеи о кодификации образовательного законодательства появились еще в конце прошлого столетия, однако, в силу многих обстоятельств, они не получили должной разработки. Исследование возможности законодательства в сфере образования всё еще актуально и вопрос недостаточно раскрыт, что обусловило тему нашего изучения. Отличительными особенностями формирования образовательного права в данный момент времени являются значительные перемены, которые произошли после распада СССР и принятия нового главного закона страны - Конституции Российской Федерации, признающей и защищающей права и свободы человека и гражданина. Принципы государственной политики в образовательной сфере закреплены в статье 3 ФЗ «Об образовании в РФ». [4] В Российской Федерации, начиная с 2004 года, ведется системная, непрерывная деятельность, анализирующая и проверяющая состояние нынешнего законодательства. Впервые, непосредственно, в 2004 году председатель Совета Федерации Сергей Миронов выступил с докладом «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В нем было отмечено на ряд недостатков образовательного законодательства, одним из которых является недостаток систематизации. В докладе о положении законодательства в РФ по результатам 2006 года подчеркивается: «важнейшим элементом обеспечения качества законодательства должна стать система мер по его кодификации».[3] На данный момент центром и основой образовательного законодательства в Российской Федерации является федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 N 273-ФЗ (далее закон «Об образовании в РФ»), вокруг которого объединено большое количество других нормативно - правовых актов, именно в этом законе утверждены и закреплены главные положения государственной политики в сфере образования. Критически превышен объем нормативно - правового массива, некоторые правовые акты советского периода всё еще имеют силу, к тому же, каждый субъект РФ имеет свои собственные локальные нормативно - правовые акты различной направленности и юридической силы. Актуальным является исследование необходимости и возможности кодификации современного образовательного законодательства.

Нормотворчество - активно развивающийся и достаточно молодой процесс, который содействует формированию образовательного законодательства, модифицируя определенные акты, отменяя устарелые и также привнося новые. Главной задачей систематизации считается развитие единого скоординированного нормативного акта. Главная цель, стоящая перед специалистами в сфере нормотворчества, заключается в установлении обоснованной последовательности способов систематизации, используемых в законодательстве в области образования.

Объектами систематизации принято считать нормативно-правовые акты, правоприменительные акты и интерпретационные акты. Ее субъектами являются частные лица, проводящие систематизацию по собственному желанию, результаты работы обычно издаются в виде авторских сборников. Данный вид систематизации считается неофициальным, поэтому ссылаться на нее при решении юридических вопросов нельзя. Другой разновидностью субъектов принято считать компетентные органы власти, такие как Государственная Дума, Конституционный, Верховный Суды РФ и другие немаловажные органы. В связи с ростом цифровых и электронных ресурсов прямо пропорционально неуклонно возрастает и количество видов систематизации от частных лиц, темпы же официальной систематизации значительно снижаются. [1]

Неотложным принципом является последовательность этапов систематизации. Для начала, необходимо составление плана, выбор критериев и подбор нормативных актов, которые подлежат систематизации, впоследствии, необходимо удаление и замена на новые старых правовых актов и последующее опубликование систематизации в соответствующих источниках.

Если анализировать более детально основные принципы систематизации, можно утверждать, что к ним относятся: принцип целесообразности формирования новой структуры акта, непрерывность процесса, оперативность, лаконичность, гласность и научность, как базовый элемент, позволяющий интегрировать прогрессивные идеи и зарубежный опыт.

Методы и способы систематизации – это приемы, использующиеся для упорядочения нормативно – правовых актов. Такими способами является: учет – самый простой из всех, систематизация на электронных носителях, что принято воспринимать как разновидность учета. Учетом нормативных правовых актов в сфере образования могут заниматься Министерство образования и науки РФ другие государственные учреждения. Инкорпорация, позволяющая объединять имеющиеся нормативно-правовые акты в сборники, без последующего из изменения. Инкорпорация, как и сама систематизация, может носить официальный и неофициальный характер. Консолидация – объединение тематических схожих актов в единый укрупненный правовой акт. До настоящего времени эта форма систематизации в отношении актов образовательного законодательства Российской Федерации практически не применялась. Невостребованность на практике консолидации актов законодательства идет вразрез с потребностью приведения в единое законодательное целое многочисленных правовых норм об образовании, прежде всего это касается актов, предоставляющих различного рода льготы участникам образовательных правоотношений. Последним способом и является объект нашего исследования – кодификация. Это самая сложная и совершенная форма систематизации образовательного законодательства.

Под кодификацией как способом систематизации понимается такое упорядочение юридических норм в процессе правотворческой деятельности, при котором они издаются на основе единого, юридически и логически цельного кодифицированного акта. По своей сути, она является не только способом систематизации, но и видом правотворчества, потому что объектом выступают непосредственно нормы права. К кодификационным актам относятся своды законов, кодексы, основы законодательства, устанавливающие важнейшие модельные нормативные положения определенной отрасли или сферы государственного управления в федеративном государстве, уставы, положения и др. Различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.

Всеобщая кодификация предполагает создание согласованной сис­темы кодифицированных актов страны по основным отраслям: свода законов и основ законодательства, устанавливающих наиболее общие правовые нормы. Отраслевая кодификация предполагает объединение норм в рамках определенной отрасли. При этом создается соответствующий акт - кодекс. Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов.

Резюмируя выше сказанное, важно отметить, что кодификация имеет три вида, к ним относятся: основы законодательства, устанавливающие самые важные положения определенной части права, кодекс – самый распространенный вид кодификации, действует в основных сферах общественной жизни (Трудовой кодекс, Уголовный и т.д.), устав или положение – это специальные действия которые издаются не только законодательными, но и другими правотворческими органами (президентом или правительством).

Разработкой идеи о кодификации образовательного законодательство специалисты в сфере права занимались еще в начале нашего столетия, в числе инициаторов был Владимир Михайлович Сырых, им было разработано несколько путей реализации кодификации образовательного законодательства. Первый вариант заключен в принятии кодекса об образовании Российской Федерации. Данный вариант позволил бы интегрировать всё необходимое для успешного, действующего на всей территории страны закона. Второй путь заключен в постепенном увеличении нормативно-правового массива, для, опять же, дальнейшего создания кодекса об образовании. Третий пусть состоит в разработке федеральных законов по мере их необходимости. Кодификация образовательного законодательства принесет огромную пользу, в первую очередь, потому что будут определены четкие границы и пределы полномочиям нормотворчества. Рост количества правовых норм, их постоянное изменение и усложнение приводит к тому, что они становятся непонятными, смешанными и крайне нечеткими, не только для простого человека, к которому, по своей сути, данные нормы адресованы, но и для специалистов в данной области, например, юристов. Обеспечение доступности права – одно из важнейших направлений законодательной политики государства. С кодификацией придет и решение проблем юридико-технического характера, то есть будь обеспечена унификация понятийного аппарата и устранена правовая коллизия.

В 2000 году в соответствии с планом совместной законопроектной деятельности в комитетах по образованию и науке Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания и Министерства образования России была сформирована рабочая группа по разработке концепции кодекса Российской Федерации об образовании под руководством В.А. Миронова. Всего над этим проектов работали 38 специалистов в области образования и образовательного права. Данный проект стал первой попыткой кодифицировать образовательное законодательство. В проекте была разработана структура кодекса, в основе которой лежит выделение собственных институтов образовательного законодательства. Образовательные отношения получили большую детализацию как самостоятельный вид общественных отношений. Были точно определены методологический аппарат и специфика предмета правового регулирования законодательства об образовании. Также, осуществлена систематизация основных прав и обязанностей педагогических работников, закреплены особенности их правового регулирования трудовых отношений, выделены основы международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования. Благодаря тезисам, выделенным в проекте, представилось реальным устранить определенные противоречия, дублирование нормативно-правовых актов и поднять на законодательный уровень значительную часть образовательных отношений, регулирование которых традиционно происходит лишь в подзаконной форме нормативно – правовых актов. [5]

На сегодняшний день планы по созданию кодекса об образовании не реализованы и на это есть ряд причин. Есть большое количество не только сторонников данной идеи, но и противников из различных сфер правовой науки. Также, законодательной базы не хватает для реализации в короткий промежуток времени качественного варианта кодификации. В Росси на сегодня остро стоит нехватка специалистов в сфере образовательного нормотворчества. Таким образом, разногласия специалистов в области права, неразработанность законодательной базы и отсутствие целенаправленной подготовки специалистов обусловило невозможность принять кодекс об образовании. Несмотря на это, кодификация является одним из приоритетных направлений систематизации в настоящее время. В российской научной доктрине обсуждалась идея кодификации всего массива нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования, в связи с чем было разработано два проекта кодекса об образовании. Однако в результате был принят Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации». Закон РФ «Об образовании» сам по себе является кодификационным актом. Он без труда мог бы быть «переименован» в кодекс без каких-либо структурных изменений, ведь он на сегодняшний день уже состоит из 15 тематических глав, которые включают в себя 111 статей. Ежегодно проводится мониторинг образовательного законодательства, результаты работы отражаются в докладах Совета Федерации. Важнейшим элементом обеспечения качества законодательства должна стать система мер по его кодификации - именно в рамках данного процесса законодателю предоставляется уникальная возможность решения актуальных вопросов развития образовательного законодательства на современном этапе. [2]

Мы рассмотрели все преимущества и минусы законодательства в сфере образования. Можно сказать, что тема продолжает оставаться актуальной, не смотря на свои исторические предпосылки. Подводя итоги, важно сказать, что кодификация является хорошим фактором для усиления стабильности законодательства, она обеспечивает последовательность, структурированность, порядок и лаконичность нормативно – правовой базы. Она совершенствует содержание и форму законодательства и устраняет противоречия в них. Упорядоченное, благодаря систематизации, в частности, кодификации, законодательство способно адекватно отражать реалии современного общества и отвечать потребностям времени. Кодификация образовательного законодательства крайне важна для облегчения доступа к нему широких слоев населения, повышения уровня знаний людей о своих образовательных правах. Однако, на сегодня образовательное законодательство Российской Федерации оказалось не готово к восприятию идеи кодификации ни в теоретическом, ни в практическом плане. Предлагаемые Минобрнауки РФ операции по усовершенствованию образовательного законодательства в виде нового увеличения количества законов по отдельным, не особенно важным проблемам закона «Об образовании», лишний раз акцентируют внимание на том, что именно кодификация законодательства образовании является главнейшим условием и основой оптимизации, как законодательства, так и в целом нормотворческой работы.

Список литературы:

1. Рябцева Е.В. Организация и осуществление кодификации законодательства в суде: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2018. — 64 с.
2. Артамонова Юлия Сергеевна «О некоторых формах систематизации образовательного законодательства в Российской Федерации» // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2019. №9. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-nekotoryh-formah-.. (дата обращения: 29.05.2022).
3. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации” // http:// www.council.gov.ru/ lawmaking/ report/ 2006/ 25/ index.html
4. Закон "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 N 273-ФЗ http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102162745
5. Ягофаров Д. А. Теоретические и практические аспекты кодификации российского образовательного законодательства // Известия БГУ. 2006. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/teoreticheskie-i-pr.. (дата обращения: 29.05.2022).