КАССАЦИОННОЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ ПРОКУРОРА КАК АКТ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

CASSATION REPRESENTATION OF THE PROSECUTOR AS AN ACT OF PROSECUTORIAL RESPONSE IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS

Aleksandr Podshivalov

Master student, Institute of the Prosecutor's Office, Ural State Law University named after V.F. Yakovlev,

Russia, Yekaterinburg

АННОТАЦИЯ

В данной статье описываются ключевые положения участия прокурора в административном судопроизводстве, применении им кассационного представления как акта прокурорского реагирования, проблемы в реализации данного полномочия прокурора и возможные пути его решения.

ABSTRACT

This article describes the key provisions of the participation of the prosecutor in administrative proceedings, the application of the cassation presentation as an act of prosecutorial response, problems in the implementation of this authority of the prosecutor and possible ways to solve it.

Ключевые слова: кассационное представление прокурора, административное судопроизводство, кассационное обжалование, вступившие в законную силу, акты, правонарушение, пересмотр.

Keywords: cassation representation of the prosecutor, administrative proceedings, cassation appeal, which have entered into force, acts, offense, revision.

В Российском законодательстве, в частности Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует легальное определение рассматриваемого правового средства прокурора. В современном мире у многих ученых-юристов имеются свои мнения на это счет и личный интерес привести свои различные определения этого понятия, которое позволяло бы иметь полноценное понимание данного акта прокурорского реагирования.

В.К. Бобров выделяет такое определение: «это акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина с требованиями об их устранении, направленный прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения» [10].

В кассационном судопроизводстве это обжалование прокурором в касационном порядке актов судов, вступивших в законную силу по первой инстанции.

Участие в административном судопроизводстве прокуратуры характеризуют нормы закона, закрепленные в п. 4 ст. 35 и п.3. ст. 36 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» Полномочия прокурора в данной сфере определяются процессуальным законодательством Российской Федерации. Участие прокурора в административном судопроизводстве заключается в следующем: это возбуждение прокурором производства об административном правонарушении; вступление прокурора в производство об административном правонарушении на любой из возможных стадий, а также вынесение актов прокурорского реагирования.

Анализируя КАС РФ, а именно ст. 318, можно сделать вывод, что вступившие в законную силу судебные постановления могут быть обжалованы, в свою очередь, в суд кассационной инстанции лицами, которые принимают участие в деле, а также лицами, если их права и законные интересы нарушены судебными постановлениями, при условии, что указанными лицами были исчерпаны все возможные способы обжалования судебного акта до дня вступления его в законную силу.

Имея на примете иное законодательство можно привести следующие доводы, касаемо подачи кассационного представления: исходя из смысла статьи 319 Кодекса административного судопроизводства кассационное представление прокурора подается на вступившие в законную силу решения, приказы, определения, аппеляционные определения, решения и определения по административным делам, на вступившие в законную силу решения и определения судов, если они были обжалованы в кассационный суд.

На судебное постановление, вступившее в законную силу, лишь за исключением судебных постановлений Верховного Суда РФ, прокурором, участвовавшим в деле, в течение шестимесячного срока со дня вступления постановления в законную силу, при том условии, что уже были исчерпаны все имеющиеся способы обжалования судебного постановления до дня вступления его в законную силу (апелляционное обжалование), может быть подано кассационное представление согласно норме статьи 376 ГПК.

С представлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления вправе обратиться Генеральный прокурор РФ и его заместители – в любой суд кассационной инстанции, а прокурор уровня субъекта РФ, военного округа (флота) – соответственно в президиум областного и приравненного к нему суда, окружного (флотского) военного суда (ч. 3 ст. 377 ГПК РФ).

Законодательство РФ всегда имело и будет иметь коллизии и пробелы в праве. Прокурор, как и другие участники судопроизводства и всех правоохранительных органов нередко встречаются с такими казусами в своей практике.

В первую очередь что бы хотел обозначить об основных проблемах данной темы статьи – это разногласия в законодательстве прошлого времени, а именно закона РСФСР. Как указал Терехин А.А. в своей статье, что законодательство РСФСР содержало положения о том, что прокурор приносил кассационный протест (который вскоре был заменен на новое наименование) на незаконный или на необоснованный судебный акт, а апелляционный порядок рассмотрения судебных решений, не вступивших в законную силу законодательством РСФСР предусмотрен не был. Таким образом кассационному протесту пришло новое наименование – кассационное и апелляционное представление в законодательстве Российской Федерации. Следовательно, замена наименований является проблемой, так как многие путают и не разграничивают в наше время протест и представление, хотя это уже два разных акта прокурорского реагирования. Ведь даже в статье 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 №2202-1 эти два акта прокурорского реагирования находятся вместе. Прокуроры совесткого времени могут путать еще тот так сказать «старый» протест с современным представлением. Так же у новоиспеченных сотрудников могут возникнуть сложности с выбором вынесения нужного акта прокурорского реагирования из перечня этих двух вышесказанных. Несомненно, они схожи и на практике могут возникнуть проблемы с реализацией права прокурора на реагирование. Далее анализируя положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» сделан вывод, что его положения по настоящее время не приведены в соответствие с процессуальным законодательством. В таком случае возникают противоречия материального и процессуального законодательства, а именно в подаче акта прокурорского реагирования. Необходимо было бы внести изменения в законодательство, во избежании коллизий в праве, иных противоречий и разногласий, с которыми может столкнуться прокурор непосредственно в судебном процессе.

Имеются сложности в реализации права прокурора на кассационное обжалование судебных постановлений. Правом принесения кассационного представления в президиум регионального суда обладает прокурор соответствующего региона, в том числе и в случае предъявления иска в суд в защиту прав других лиц районным прокурором (ч. 6 ст. 318 КАС РФ). На практике не всегда прокурор уровня субъекта РФ принимает решение об обжаловании судебных постановлений в кассационном порядке. Однако в дальнейшем возможна такая ситуация, при которой судебные акты отменяются по кассационным жалобам материальных истцов (лиц, в интересах которых прокурор обращался в суд). Кроме того, имеют место случаи, когда процессуальный срок кассационного обжалования истекает. При этом такие ограничения установлены законодателем только в отношении органов прокуратуры, в отношении других лиц, которые также имеют полное на то законом право на обращение в суд в защиту и представление интересов других лиц в порядке ст. 40 КАС РФ, такие условия не предусмотрены. Лучшим путем решения данной проблемы может быть возможность наделения районного прокурора в случаях, когда он является процессуальным истцом, полномочием по кассационному обжалованию судебных постановлений привело бы к оптимизации процесса, что актуально в свете предстоящей судебной реформы и формирования отдельных кассационных судов.

Один момент, на который так же хотелось бы обратить внимание изучая статью Маматова М.В., связан с обращением прокурора в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных актов представительных органов муниципальных образований. Дела указанной категории в силу ст. 20 КАС РФ отнесены к подсудности регионального суда. В соответствии с ч. 2 ст. 39 КАС РФ прокурор района и приравненные к ним прокуроры вправе обратиться с административным исковым заявлением только в районный суд. В верховный суд республики, краевой, суд субъекта РФ, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа вправе обратиться только Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Российской Федерации, заместители прокуроров этих уровней. Между тем непосредственный надзор за деятельностью представительных органов муниципальных образований и принятыми ими правовыми актами осуществляют прокуроры районов. Фактически не составляет возможным оперативно оспорить указанные акты, в связи с чем данный вопрос также нуждается в законодательной проработке.

Подводя итог вышесказанному, полагаю, что незамедлительное решение обозначенных процессуальных казусов реализации полномочий прокурора в административном процессе приведет к более своевременному, эффективному и оперативному разрешению проблем в области применения материального права.

Следующий вопрос, на который хотелось бы обратить внимание, а именно что КоАП РСФСР не было известно такой терминологии в пересмотре постановлений (решений) суда по делам об административных правонарушениях как кассация, а также иные проверные судебные инстанции (кассация и апелляция).  Кодекс изначально допускал лишь однократное обжалование в суд постановления, вынесенного органом и исключая возможность обжалования постановления суда (судьи) о наложении административного взыскания, признавая его окончательным. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 28 мая 1999 г. No 9-П признал не соответствующими Конституции РФ положения ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 КоАП РСФСР, как исключающие возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки. Вскоре законодатель изменил указанный дефект и выпустил кодекс в новой редакции, не предусматривавшей указание на окончательность решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении. КоАП РСФСР вообще не содержал в себе таких терминов как кассация и апелляция. Наименование надзор имелся лишь в одной статье. Отсутствие подробной росписи, опосредующей процесс регулирования названной процедуры пересмотра, не позволяло данную процедуру рассматривать в качестве полноценной стадии производства по делам об административных правонарушениях.

С точки зрения развитой процессуальной формы недостаточность нормативной регламентации пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях была очевидна сразу. Однако содержание норм КоАП РФ вообще ставило под сомнение намерение законодателя как таковое создать факультативный механизм проверки постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях – кассационное производство.

Вскоре появился Федеральный закон о внесении изменений в КоАП. Данным Федеральным законом урегулировали право на обжалование и опротестовывание судебных решений. Надзор стал самостоятельным законодательно закреплённым. Но вскоре он отправился вслед за очередными изменениями. Причины таких изменений призвана единственная фраза пояснительной записки к соответствующему законопроекту: «при внесении изменений в названный Кодекс также учитывалось, что указанные решения могут быть пересмотрены Верховным Судом Российской Федерации не только в порядке надзора, как это прямо предусмотрено в наше время Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях». Механизм обжалования вступивших в законную силу судебных актов, не являющийся надзором, можно идентифицировать в качестве кассационного производства.

Данные пояснения естественно парадоксальны, поскольку получается, что вступившие в законную силу постановления (решения) по делам об административных правонарушениях обжалуются в двух инстанциях – кассационной и надзорной, процессуальной основой которых выступают одни и те же законоположения (ст. 30.12–30.19 КоАП РФ). Практическое процессуально-функциональное применение данных законоположений выходит за рамки надзорного производства, поскольку одновременно охватывает кассационное производство и производство по пересмотру вступивших в законную силу постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Другими словами, в данных нормах содержится потенциал становления трех самостоятельных процессуальных институтов.  Недостаток теоретических взглядов и различных подходов к научному обоснованию модели пересмотра указанных актов до сих пор отражается на содержании соответствующих положений административно-деликтного законодательства. Хотя следует отметить, что в данном направлении за последние годы произошли существенные подвижки, приходит к выводу Новиков А.В. в своей работе.

Рассуждая о потенциальных перспективах совершенствования пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, И. Н. Князева как никогда убеждена в том, что процессуальное законодательство о пересмотре вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях нуждается в дальнейшем развитии, а именно в его отсоединении от кассационного производства, которое должно осуществляться верховными судами субъектов РФ и приравненными к ним судами;

Срок обжалования в суде кассационной инстанции составляет шесть месяцев со дня вступления постановления в законную силу при условии, что полномочными лицами были исчерпаны все имеющиееся способы обжалования судебного постановления до дня его вступления в законную силу. Другие  способы обжалования признаются исчерпанными, если дело рассмотрено судом апелляционной инстанции по существу и вынесено апелляционное определение.

Срок кассационного обжалования начинает движение на следующий день после принятия последнего апелляционного определения и прекращается в определенное число последнего месяца.

Срок в шесть месяцев является единым для обжалования судебных постановлений в кассационном порядке. В этом случае подача кассационного представления в соответствующую коллегию Верховного Суда РФ, после обжалования в Президиуме суда субъекта РФ, не влечет его исчисления заново. При исчислении шестимесячного срока необходимо быть в курсе того, что время рассмотрения такой жалобы не учитывается.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 321 КАС РФ кассационное представление возвращается обратно без рассмотрения по существу, если же был пропущен срок обжалования судебного акта в кассационном порядке и отсутствует волеизъявление участника процесса о восстановлении этого срока или в таковом ему отказано.

При наличии уважительных причин срок на кассационное обжалование может быть возобновлен, если обстоятельства, несомненно исключающие подачу кассационного представления, имели место в период не позднее одного года со дня вступления обжалуемого судебного постановления в законную силу. В соответствии с ч. 4 ст. 318 (КАС) РФ заявление о возобновлении пропущенного срока подачи кассационного представления рассматривается судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 95 КАС РФ, с правом суда, с учетом характера и сложности процессуального вопроса, осуществить вызов лиц, участвующих в деле или имеющих место в таковом, в судебное заседание, известив их о дате, времени и территориального расположения его проведения.

Вместе с обращением прикрепляются документы, которые подтверждают уважительность этих причин. Единовременно с направлением заявления о восстановлении пропущенного процессуального срока должно быть реализовано необходимое процессуальное действие (поданы: жалоба, заявление, предоставлены необходимые документы).

Практика восстановления пропущенного срока подачи рассматриваемого акта подняло на поверхность дискуссию о возможности обжалования определения судьи кассационной инстанции об отказе в восстановлении пропущенного срока. Анализ норм КАС РФ показал, что такая возможность отсутствует в случаях, если судом кассационной инстанции выступает президиум верховного суда субъекта РФ, суда города федерального значения, суда автономной области и округа.  Получается, что согласно положениям ч. 5 ст. 318 КАС РФ только Председателю Верховного Суда РФ, а также его заместителю предоставлено право изъявить свое противоречие с определением судьи Верховного Суда РФ о восстановлении пропущенного срока подачи кассационной жалобы (представления) или об отказе в его восстановлении и вынести определение.

На основании изложенного можно сделать вывод, что КАС РФ не предусмотрел какого-либо порядка оспаривания данных определений, вынесенных председателем или его заместителем указанных выше судов об отказе в восстановлении пропущенного процессуального срока для кассационного обжалования. Наличие данного пробела снижает уровень процессуальных гарантий защиты прав лиц, имеющих право на обращение в суд кассационной инстанции и, естественно, возникают реальные поводы внесения изменений в КАС РФ, например, по аналогии с АПК РФ (ч. 3 ст. 281, ст. 291 и ч. 4 ст. 291.2).

Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере требует доработки, пересмотра, изменения и дополнения некоторых положений Кодекса Административного судопроизводства РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Кодекса об Административных Правонарушениях и других нормативно-правовых актов, указанных мною или таковых не обозначенных. Прокурорам необходимо содействовать законодательным органам в совершенствовании законодательства о прокуратуре, участвовать в правотворчестве, не оставаться в стороне. Так же требуется законодательное закрепление определений правовых средств прокурора, в частности кассационного представления прокурора. Наличие обозначенных в статье проблем обусловлено пренебрежением законодателя правилами, в какой-то мере это может говорить о его халатности или незаинтересованности своевременно обновлять законодательство, устранять в нем пробелы и разногласия, либо же о его неосведомленности в такой информации, что влечет за собой пробелы в законодательстве и другие проблемы. Имеется нужда в более тщательном мониторинге законодательства.

Следовательно, прокурорский надзор был и остается важнейшей гарантией охраны прав, свобод и интересов граждан, поддержания режима законности в государстве, одним из главных элементов правового государства, способствующего вынесению судами законных и обоснованных решений.

В завершении статьи хотелось бы сказать, что прокурорский надзор, а так же все материальное и процессуальное законодательство РФ всегда было и будет актуально, постоянно будет использоваться и применяться прокуратурами всех уровней и другими правоохранительными органами.

Поэтому автор убежден, что современное российское законодательство всегда требовало и будет требовать своевременных и тщательных реформ и преобразований.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2021) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021)
3. Кодекс об Административных Правонарушениях РФ от 30.12.2001 №195-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 27.04.2022)
4. Кодекс Административного судопроизводства РФ от 08.03.2015№21-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2022)
5. Закон СССР от 30.11.1979 г. № 1162-X «О прокуратуре СССР»
6. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 №138-ФЗ (ред. от 16.04.2022)
7. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20.06.1984
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. No 9-П
9. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24,07.2002 №95-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2022)
10. В.К. Бобров // Прокурорский надзор. Учебник и практикум. 2019. С.66
11. А.В. Илларионов // Вестник Омского Университета. Серия «Право» 2016. №2 (47) «Отдельные актуальные проблемы кассационного производства по административным делам». С. 147-153
12. А.А. Терехин // Вестник Омского Университета. Серия «Право» 2012 №4 (33) «Апелляционные и кассационные представления как акты прокурорского реагирования». С. 160-165.