ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРОКУРОРА О НЕДОПУСТИМОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК АКТА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена актуальным проблемам противодействия экстремизму средствами прокурорского надзора. Рассмотрены особенности предупреждения прокурора о недопустимости осуществления экстремистской деятельности как акта прокурорского реагирования. Анализируется правовая основа предупреждения прокурора о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. Выявляется проблематика в его правовом регулировании. Раскрывается сущность, содержание и структура данного вида акта прокурорского реагирования. Также рассматриваются вопросы организации деятельности прокуратуры Российской Федерации по противодействию экстремизму.

Ключевые слова: экстремизм, экстремистская деятельность, прокурорский надзор, противодействие экстремизму, предупреждение, правоохранительные органы, правовые средства прокурора, акты прокурорского реагирования, средства профилактики, сроки, юридическая ответственность предупреждение прокурора, представление прокурора, международное сотрудничество.

Экстремизм является одной из наиболее сложных проблем современного общества, он ведет к нарушению гражданского мира и согласия, основных прав и свобод человека и гражданина, подрывает государственную и общественную безопасность, создает реальную угрозу суверенитету, единству и территориальной целостности Российской Федерации, сохранению основ конституционного строя Российской Федерации, а также межнациональному (межэтническому) и межконфессиональному единению, политической и социальной стабильности. В современных социально-политических условиях, крайним проявлением экстремизма является терроризм, который основывается на экстремистской идеологии. Экстремизм и терроризм представляют глобальную угрозу всего мирового сообщества.

Международное сообщество категорически отрицает экстремистскую деятельность и терроризм, как средство для достижения политических, религиозных, националистических и других целей. Борьба с этими явлениями провозглашена Организацией Объединенных Наций (далее – ООН) одной из приоритетных задач своей деятельности.

Основными принципами противодействия экстремистской деятельности являются: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; гласность; законность; приоритет мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности; приоритет обеспечения безопасности Российской Федерации; неотвратимость наказания за осуществление экстремистской деятельности (экстремизма); сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, иными  организациями, гражданами в противодействии экстремистской деятельности [5].

Основные усилия общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности направлены на повышение уровня координации деятельности правоохранительных органов, организации профилактической работы и совершенствование нормативно-правового регулирования в этой сфере. При этом под профилактикой экстремисткой и террористической деятельности мы понимаем деятельность органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений по предупреждению экстремизма и терроризма, заключающуюся в выявлении, локализации и устранении причин и условий, способствующих их возникновению и распространению, совершению террористических актов, а также деятельность по защите потенциальных объектов террористических посягательств; созданию условий, препятствующих их совершению, минимизации последствий, в воздействии на физических лиц, которые вовлекаются или могут быть вовлечены в экстремистскую и террористическую деятельность.

Деятельность российской прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов является одной из гарантий защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности населения, укрепления конституционных основ, федерализма и национальной безопасности.

В рассматриваемой сфере деятельность прокуратуры осуществляется комплексно с максимально возможным использованием потенциала всех присущих функций и полномочий. Особое внимание уделяется надзору за исполнением законов в целях своевременного предупреждения, выявления, пресечения и устранения нарушений, представляющих угрозу жизненно важным национальным интересам, а также причин и условий, способствующих нарушениям в сфере обеспечения прав человека и гражданина.

Если говорить о правовой природе прокурорского противодействия экстремизму, то в литературе мнение авторов по этому поводу разнятся. Одни рассматривают данную деятельность просто как одно из направлений прокурорского надзора, другие отмечают приоритетность данного направления, третьи же, считают, что прокурорское противодействие экстремизму носит самостоятельный характер, но не разрывают связь с прокурорски надзором.

Прежде всего, обратим внимание на то, что ст. 4 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» [1], перечисляя субъектов противодействия экстремистской деятельности, органы прокуратуры не упоминает. Но вместе с тем данный Закон в последующих статьях называет органы прокуратуры в числе органов, осуществляющих борьбу с экстремизмом. Прежде всего, это выражается в предоставлении прокурорам дополнительных полномочий, направленных как на пресечение, так и на устранение проявлений экстремизма. [10]

Так, согласно ст.25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» [2] одной из мер прокурорского реагирования является предостережение о недопустимости нарушения закона. Основанием для объявления предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности является наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности. Таким образом, прокурору для принятия решения о применении этого правового средства необходимо исходить из критериев, положенных ст. 1 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Очевидно, что не во всех случаях наличие информации, получена ли она оперативным путем или вследствие обращения в органы прокуратуры заинтересованных лиц, будет поводом для немедленного реагирования. Дело в том, что понятие экстремистской деятельности сформулировано достаточно лаконично, а потому прокурору может потребоваться консультация специалистов, причем не только правоведов, но и историков, этнографов и т.д. Взвешенность принимаемого прокурором решения об объявлении предостережения обусловливается и возможностью обжаловать решение прокурора в суд [6].

Согласно ст.7 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему соответствующие прокуроры могут выносить общественному или религиозному объединению либо иной организации предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. Основанием для этого будет являться выявление фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности и в деятельности хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма. Помимо прокуратуры, данное предупреждение может быть вынесено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, общественных объединений и религиозных организаций, или его соответствующим территориальным органом.

Если предупреждение не было признано судом незаконным, а также, если в установленный в нем срок общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, не устранены нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, прокурору необходимо обращаться в суд с заявлением о ликвидации таких организаций или объединений или об их запрете, если они не являются юридическими лицами.

Ст. 8 данного ФЗ также закреплено полномочие уполномоченного государственным органом, осуществившим регистрацию средства массовой информации, федерального органа исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему соответствующих прокуроров на вынесение предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору) средства массовой информации о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности.

Ст. 13 Закона наделяет прокурора еще одним полномочием: прокурор при наличии, по его мнению, в печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалах установленных в этой статье признаков экстремизма, вносит в федеральный суд по месту нахождения организации представление об установлении наличия в информационных материалах таких признаков. Положительное решение суда служит основанием для изъятия нереализованных материалов. Повторное в течение двенадцати месяцев издание экстремистских материалов приводит к лишению права на ведение издательской деятельности [9].

Стоит отметить, что предупреждение, как акт прокурорского реагирования в ФЗ “О прокуратуре РФ” по сей день не регламентирован, что вызывает различные споры о его правовой природе. В теории возникает вопрос о необходимости предупреждения, если в арсенале прокуратуры есть такой акт как представление об устранении нарушений закона. Так, согласно ст. 24 ФЗ “О прокуратуре РФ”, прокурор или его заместитель, в случае обнаружения нарушений законодательства РФ вносит представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Данное представление подлежит безотлагательному рассмотрению.

При более подробном рассмотрении данных двух актов, можно увидеть определенные сходства. Так, оба акта реагирования выносятся в письменной форме, по содержанию имеют следующие сходства: указываются конкретные основания вынесения акта, допущенные нарушения закона; содержат указание на сроки, в соответствии с которыми адресат должен принять соответствующие меры.

Что касаемо сроков, то формулировка, данная в статьях 7 и 8 ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности” вызывает некоторые вопросы. Так, в соответствии с ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности”, предупреждение прокурора может содержать в себе срок для устранения нарушений только в случае возможности принять меры по их устранению и составляет он не менее двух месяцев (ст. 7) и не менее десяти дней (ст. 8) со дня вынесения предупреждения. В итоге, мы имеем неопределенность в том, какой срок может быть установлен в акте, так как, законодатель, определяя минимум (не менее), не установил так называемый максимум (не более).  Чтобы устранить данный пробел в законодательстве, необходимо установить и максимальный предел срока, в соответствии с которым, выявленные нарушения должны быть устранены.

Несмотря на сходства, предупреждение все же имеет свои специфические свойства. Так, например, в случае если предупреждение не было обжаловано в установленный законом срок, либо если общественное или религиозное объединение, либо иная организация не устранила выявленные нарушения в установленный срок, то прокурор имеет право обратиться с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо иной организации и принять решение о приостановлении их деятельности.

Также, еще одним отличием данных актов является то, что представление выносится на одно существенное нарушение закона, либо на совокупность нарушений, может содержать в себе требование о привлечении лица к ответственности. Когда как предупреждение, охватывает только сферу противодействия экстремизму. Предупреждение при соотношении с представлением можно рассматривать как специальный акт прокурорского реагирования. [7]

Еще одна специфика предупреждения прокурора о недопустимости осуществления экстремистской деятельности заключается в том, что оно считаясь одним из профилактических мер противодействия экстремизму, охватывает профилактику экстремизма в случаях, не образующих уголовно-правовых составов, прежде всего, со стороны лиц, входящих в предмет прокурорского надзора. В литературе данный вид деятельности часто не выделяется отдельно и рассматривается как одно из направлений надзорной деятельности за исполнением законов и законностью правовых актов. Основу подобных взглядов составляет мнение о том, что одной из основных задач прокурорского надзора служит предотвращение негативных явлений со стороны поднадзорных лиц. [8]

Как ранее уже отмечалось, экстремизм является той разновидностью преступлений с наиболее сложными негативными последствиями, которая проявляется в социально-опасном поведении. В этой связи, традиционных правовых средств прокурорского надзора не всегда достаточно, поэтому возникает необходимость в осуществлении других форм деятельности, направленных на их недопущение и устранение.

В связи с тем, что деятельность прокуратуры непосредственно связана с обеспечением национальной безопасности России, в структуре действий органов прокуратуры, направленных на защиту национальных интересов России, предметно нашла отражение и получает все большее развитие функция международно-правового сотрудничества. Генеральная прокуратура РФ участвуя в разработке международных договоров и соглашений по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с преступностью способствует защите национальных интересов. В этой связи, полномочное осуществление Генеральной прокуратурой России прямых связей, непосредственного сотрудничества с правоохранительными органами других государств, активное применение договоров о правовой помощи и борьбе с преступностью повышает результативность ее действий в данном направлении.

Особенно значительное место прокуратура отводит вопросам укрепления деловых связей с правоохранительными органами СНГ. Основными формами сотрудничества государств - участников СНГ и их компетентных органов в борьбе с терроризмом и экстремизмом являются:

- проведение по согласованию совместных и/или скоординированных профилактических мероприятий по предупреждению и пресечению терроризма и иных насильственных проявлений экстремизма;

- проведение по согласованию совместных и/или скоординированных оперативных и оперативно-розыскных мероприятий, следственных действий, а также антитеррористических учений;

- обмен информацией в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом, создание специализированных банков данных;

- оказание взаимной правовой помощи и выдача лиц, разыскиваемых за совершение преступлений террористического и экстремистского характера, а также финансирование терроризма в соответствии с национальным законодательством государств - участников СНГ;

- подготовка кадров и обмен опытом работы в борьбе с терроризмом и экстремизмом, проведение совместных научных исследований проблематики терроризма и экстремизма [6].

В нынешних социально-экономических реалиях, когда в 2021 году в России количество осужденных за терроризм и за преступления экстремистской направленности существенной выросло, вопрос правового регулирования в сфере противодействия экстремизму в Российской Федерации стоит как никогда остро. Для организации более эффективной деятельности в области противодействия экстремизму в России, законодателю следует пересмотреть нормы регулирующее данную сферу и устранить выявленные пробелы в праве.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 25.07.2002 N 114-ФЗ (ред. от 01.07.2021) "О противодействии экстремистской деятельности" // "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3031.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2021) "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // "Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
3. Указание Генпрокуратуры России от 21.09.2018 N 602/27 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений экстремистской направленности" // "Законность", N 11, 2018.
4. Приказ Генпрокуратуры России от 21.03.2018 N 156 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности" // "Законность", N 6, 2018.
5. Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 2020 года № 344 "Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года" // “Собрание законодательства РФ”, 1.06.2020 г, N 22 ст. 3475.
6. Глибовец И.С. Профилактика правонарушений экстремистской направленности в деятельности религиозных объединений // Законность. 2021. N 11. С. 23 - 26.
7. Ергашев Е.Р. Современные проблемы правового регулирования предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности как акта прокурорского реагирования // Право и управление. XXI век. 2019. 12 с.
8. Мариничева А.Ю. О прокурорском противодействию экстремизму // Уголовная юстиция. 2018. N 12. 118 с.
9. Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики: монография / О.Н. Коршунова, В.В. Лавров, Е.Л. Никитин и др. Москва: РУСАЙНС, 2019. 268 с.
10. Тамаев Р.С. Противодействие экстремизму средствами прокурорского надзора // Бизнес в законе. 2008. N 4. 205 с.