ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫЙ ОТНОШЕНИЙ

POWERS OF LOCAL AUTHORITIES IN THE FIELD OF LAND USE AND CONSTRUCTION

Evgeniya Dolgushova

student, Department of Administrative Law, Moscow Witte University,

Russia, Moscow

Olga Ordina

scientific adviser, candidate of legal sciences, associate professor, Moscow Witte University,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В рамках статьи будет подробно изучен вопрос об определении понятия и сущности таких правовых категорий, как «органы местного самоуправления» и «полномочия органов местного самоуправления» полномочий; понятие и сущность полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений посредством использования научно-учебной литературы, правовых актов и иных методических источников. Также главная роль отойдет установлению и обоснованию значения полномочий органов местного самоуправления в контексте правоотношений, касающихся земли (земельной собственности, и пр.), что поможет закрепить изучаемую проблему и дать больший теоретический фундамент для разных лиц, будь то специалист-исследователь или простой читатель, интересующийся подобной темой.

ABSTRACT

Within the framework of the article, the question of defining the concept and essence of such legal categories as "local self-government bodies" and "powers of local self-government bodies" of powers will be studied in detail; the concept and essence of the powers of local self-government in the field of land relations through the use of scientific and educational literature, legal acts and other methodological sources. Also, the main role will go to the establishment and justification of the meaning of the powers of local self-government bodies in the context of legal relations concerning land (land ownership, etc.), which will help to consolidate the studied problem and give a greater theoretical foundation for different persons, whether it is a specialist researcher or a simple reader interested in such a topic.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, земельные отношения, муниципальные образования, правовые нормы, Земельный Кодекс, земельная собственность, земельные участки.

Keywords: local government bodies, land relations, municipalities, legal norms, Land Code, land ownership, land plots.

Местные органы власти, направленные на организацию деятельности уполномоченных лиц и местных сообществ в контексте решения той или иной проблемы на территории муниципального образования, безусловно, обладают большим спектром полномочий, власти. И полномочия эти координируются и видоизменяются как в общем плане, так и с правовой точки зрения в зависимости от области, в которой они предоставляются и реализуются. Речь идет, в основе своей, о правовых сферах и отраслях, в которых немалую долю обязанностей, ограничений и «разрешений» возлагают на органы местного самоуправления.

Редким, но немаловажным, явлением и вопросом выступает деятельность местных властных органов в сфере земельного права. Важно понимать, что исторически земельные правоотношения претерпевали ряд сильнейших изменений, а чаще всего – ужасных застоев – которые требовали новейших, актуальных методов и форм регулирования, обоснования посредством нормативно-правовой базы и пр. И, являясь одним из основополагающих источников правового и деятельностного регулирования сферы земельных отношений, органы местного самоуправления нуждаются в твердой правовой почве с точки зрения возлагаемых на них обязанностей и предоставляемых им полномочий.

Целью вмешательства местных органов власти в земельные правоотношения, безусловно, является координирование таких процессов, как структуризация прав собственности и функционирование земельного рынка. И делается это посредством экономических (установление земельного налога, арендной платы, платы за приобретение земель в собственность и т.д.) и административных (нормативно-правовое регулирование, проведение мониторинга земель, ведение кадастрового учета объектов недвижимости и т. д.) методов, которые, конечно же, входят в перечень полномочий изучаемых органов власти [5, с. 96]. Как раз о понятии, характере, сущности и роли полномочий органов местного самоуправления в контексте их работы на почве земельных отношений стоит поговорить подробнее.

Прежде, чем начать изучение полномочий органов местного самоуправления в земельных отношениях, стоит дать четкое определение понятию данного властного института. Так, например, Д. Д. Антонец в рамках своей научной статьи говорит о том, что в настоящее время не существует такой трактовки понятия «органы местного самоуправления», которая удовлетворяла бы всех ученых и специальных исследователей [5, с. 96]. Автор утверждает, что «местное самоуправление следует рассматривать как нижний уровень государственной власти в государстве», а также посредством обращения к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» добавляет, что «местное самоуправление является одной из форм осуществления народами своей власти <…>» [5, с. 97]. То есть, с правовой точки зрения под органами местного самоуправления, опираясь на работу Антонец, следует понимать такое направление государственной власти, которое, безусловно, в некой политической иерархии находится ниже основной государственной власти (высшей), и которое является сферой проявления интересов, потребностей и своеобразных полномочий (прав, свобод и пр.) гражданского общества, различных местных организаций и т.д.

В свою очередь, Д. А. Кузин, тоже посвятив свою работу изучению понятия «органы местного самоуправления», охарактеризовал его как исключительно конституционный термин и является те органы муниципального образования, которые избираются населением или как раз органами муниципального образования, и которые обладают рядом полномочий, направленных на решение локальных, местных вопросов [7, с. 374]. Здесь делается акцент на то, что местное самоуправление формируется не только непосредственной волей народа, а с помощью работы муниципальных органов, что с конституционной точки зрения более правомерно и логично.

В трактовке Кузина были упомянуты специализированные полномочия органов местного самоуправления. В целом, не имея «наметанный глаз» в сфере политики и права, можно было бы сразу определить эти полномочия как власть местного самоуправления, которой данный орган пользуется для реализации собственных целей и решения тех или иных проблем в местных пределах, на определенной ближайшей территории. Но, конечно же, важно обратиться к научно-правовым подходам, позволяющим осознать понятие, сущность и значение возлагаемых на органы местного самоуправления полномочия.

А. М. Сафронова в написанном ею учебном пособии говорит о том, что органы местного самоуправления наделяются определенными полномочиями для того, чтобы посредством их они могли решить вопросы местного назначения. К таким полномочиям автор отнесла следующие [3, с. 65]:

1. Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2. Установление официальных символов муниципальных образований;
3. Создание муниципальных предприятий и учреждений, финансовое обеспечение их деятельности и выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, и пр.;
4. Установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые ими, если иное не предусмотрено федеральным законом;
5. Организация тепло- и водоснабжения, а также водоотведения;
6. Разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры поселений и городских округов с опорой на требования Правительства РФ;
7. Утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, и т.д.

Таким образом, большая часть предоставляемых органам местного самоуправления полномочий посвящена решению вопросов в сфере городского и иного общества государства и в области муниципальных образований. И данные полномочия направлены, в основном, на создание благоприятных условий жизнедеятельности, удовлетворение потребностей как обычного народа, так и каких-либо образований и институтов (в данном случае – муниципального характера) и поддержание эффективной реализации функций сфер общественной жизни в стране (преимущественно – социальной и политической).

Конечно же, это лишь небольшая часть возможных полномочий местного самоуправления, но важно при этом понимать, что они меняются в своей сущности и реализации в зависимости от области, в которой их применяют. И поскольку в рамках данной статьи речь идет о полномочиях органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, важно понять ключевые их особенности и основные варианты, существующие в повседневной, научной и правовой практике.

Определение понятию «полномочия» в сфере земельных правоотношений дала В. М. Фролова: «В объективном смысле полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права» [8, с. 311], а далее говорит уже о субъективном восприятии данного понятия, определяя полномочия изучаемого органа власти как «право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений <…>, требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей» [8, с. 311]. В более обобщенном формате, полномочия органов местного самоуправления являют собой определенные методы и нормативно-правовые положения, позволяющие обосновывать с правовой имущественной точки зрения деятельность муниципальных субъектов на выделенной им земельной собственности. Автор статьи, по сути, главной особенностью полномочий местного самоуправления в контексте земельного права и соответствующих правоотношений определяет их разнообразие в формах реализации. Органы местного самоуправления, по словам Фроловой, обычно участвуют в земельных правоотношения как регуляторы этих отношений (причем именно в отношении земель, которые находятся под юрисдикцией определенной территории) и как собственники этих земель, которые находятся в исключительно их собственности [8, с. 312]. Несмотря на то, что мы сталкиваемся лишь с двумя формами реализации изучаемых полномочий, их сущностные особенности заключаются именно в использовании специальных нормативно-правовых актов, документов, положений, приказов и решений.

Более подробно в рамках права о полномочиях местного самоуправления на территории России в сфере земельных отношений говорится в статье 11 Земельного Кодекса РФ. В двух пунктах статьи излагается следующее [1]:

1. Резервирование земель;
2. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд;
3. Установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, а также иных территорий муниципальных образований;
4. Разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
5. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Иными словами, органы местного самоуправления как низший властвующий государственный институт заведуют в основном полномочиями в отношении муниципальных образований и муниципальной собственности, соответственно. Хотя в общем плане деятельность данного органа направлена на структуризацию земельных правоотношений, создание нормативно-правовой базы для реализации землепользования, земельной собственности и строительной деятельности. Для земельного права и соответствующих земельных отношений подобного рода государственная поддержка играет весомую роль с точки зрения защиты прав и свобод граждан и земельных собственников.

О роли и значении органов местного самоуправления и их полномочий в процессе управления и регулирования земельных отношений писали в рамках совместной научной работы Г. М. Гриценко и Н. В. Вайцель. Ими было проведено исследование, в котором была затронута тема некой классификации полномочий местного самоуправления в земельном праве [6, с. 114]:

• Полномочия органов местного самоуправления являются такой сферой отношений, при которой они могут спокойно и свободно распоряжаться и пользоваться находящимися в муниципальной собственности земельными участками;
• Группа полномочий органов местного самоуправления, установленные и закрепленные Земельным Кодексом РФ и другими законодательными документами в контексте управления и распоряжения не находящихся в муниципальной собственности земельными участками.

Более отчетливым становится тот факт, что полномочия местного самоуправления в рамках земельных правоотношений реализуются как на благо муниципальных образований, которые, так или иначе, к данному государственному властному органу относятся, так и в пользу гражданский, немуниципальных интересов. И ранее предоставленную информацию соавторы подкрепляют следующим утверждением: «Правовое регулирование земельных отношений в муниципальном образовании является одним из основных направлений правотворческой деятельности органов местного самоуправления» [6, с. 114]. Это позволяет сделать вывод о преимущественном значении органом местного управления как главного регулятора земельных правоотношений в сфере муниципальных образований, собственности и т.д. Данный орган государственной власти, соответственно, больше опирается на защиту и реализацию прав этих образований, чем отдельно взятых земель, территорий в целях удовлетворения исключительных гражданских интересов.

Выделяя целую систему полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных муниципальных отношений, Гриценко и Вайцель утверждают, что в настоящее время правотворческая и действительная практическая деятельность органов местного самоуправления в отношении регулирования земельных правоотношений практически отсутствует. «Если говорить о единой системе управления земельными отношениями на муниципальном уровне, <…> то она фактически отсутствует. Органы государственного управления и местного самоуправления, <…> как управляющие подсистемы, занимаются теми или иными аспектами управления земельными отношениями обособленно друг от друга» [6, с. 115]. Иными словами, из-за отсутствия логичного и выгодного для эффективного управления земельными отношениями взаимодействия высшей государственной власти (органов госвласти, соответственно) и низшей государственной власти (органы местного самоуправления) происходит полное обесценивание значения и влияния полномочий последней власти в сфере подобных правовых отношений. Вполне целесообразно предположить, что большинство государственных властных органов связаны друг между другом для создания более прочной правовой почвы и реализации её аспектов и нормативов в действительности с целью создания наиболее благоприятных условий поддержания порядка и равенства в тех или иных сферах общественной жизни. И если такая связь отсутствует, то и эффективность, например, используемых органами местного самоуправления полномочий сводится к минимуму.

Однако, опуская подобный недостаток действующего земельного законодательства, можно утверждать, что с теоретически-правовой точки зрения органы местного самоуправления и реализуемые ими полномочия в отношении регулирования земельных правоотношений играют важную роль, причем не только для муниципальных образований и находящихся в их распоряжении земельных участков, так и для немуниципальной земельной собственности, которая по большей части относится к отдельным слоям населения государственной территории. Если развить имеющуюся законодательную базу до того, чтобы посредством сил нескольких специализированных уполномоченных государственных институтов возможно было создать необходимую земельную инфраструктуру, удовлетворяющую интересы и цели муниципальных образований и отдельных земельных участков, то можно будет говорить о более весомой роли органов местного самоуправления в сфере земельного права через возлагаемые на них соответствующие полномочия.

Список литературы:

1. Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 16.03022) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.05022). – ст. 11.
2. Ерофеев, Б. В. Земельное право России: учебник для вузов/Б. В. Ерофеев, ред. Л. Б. Братковской. – Москва: Издательство Юрайт, 2019. – 537 с.
3. Сафронова, А. М. Организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: учебное пособие/А. М. Сафронова. – Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2019. – 139 с.
4. Аверьянова, Н. Н. Полномочия местных органов власти в сфере управления земельными отношениями/Н. Н. Аверьянова. – Саратов: Ленинградский юридический журнал, 2012. – с. 59-67.
5. Антонец, Д. Д. Понятие местного самоуправления в Российской Федерации/Д. Д. Антонец. – Москва: Молодой ученый, 2019. – №2. – с. 96-99.
6. Гриценко, Г. М. Роль органов местного самоуправления в управлении земельными отношениями/Г. М. Гриценко, Н. В. Вайцель. – Барнаул: Вестник Алтайского государственного университета, 2010. – №7. – с. 113-116.
7. Кузин, Д. А. Понятие, сущность и система органов местного самоуправления Российской Федерации/Д. А. Кузин. – Орел: Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки, 2012. – с. 374-378.
8. Фролова, В. М. Особенности полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений/В. М. Фролова. – Москва: Молодой ученый, 2020. – №25. – с. 311-313.