НАДЗОРНОЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ: ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ

PROSECUTOR’S SUPERVISORY REQUEST IN CIVIL CASES: PROBLEMATIC ASPECTS

Alexander Gerlits

Master's student of the Institute of Prosecutor's Office, Ural State Law University named after V.F. Yakovlev,

Russia, Yekaterinburg

Ergashev Evgeny

Scientific supervisor, Doctor of Law, Professor, Department of Prosecutorial Activity, Ural State Law University named after V.F. Yakovlev,

Russia, Yekaterinburg

АННОТАЦИЯ

В данной работе проводится исследование надзорного представления прокурора, в гражданском процессе. Автором акцентируется внимание на проблемных вопросах данной темы: классификации представления как акта прокурорского реагирования, условиях его принесения и требованиях к его содержанию. С учетом анализа научных позиций по данным вопросам предлагается внесение уточнений в квалификацию надзорного представления как ненадзорного акта прокурорского реагирования, перечень условий, необходимых для его принесения, структура представления как юридического документа.

ABSTRACT

This article presents the investigation of the рrosecutor’s supervisory request in civil cases. The author focuses on the problematic issues of this topic: the classification of the request as an act of the prosecutorial response, the conditions for the application, the content requirements. Based on an analysis, he suggested the рrosecutor’s supervisory request should be qualified as a non-supervisory act of prosecutorial response, identifies a list of its conditions and structure.

Ключевые слова: надзорное представление прокурора, гражданский процесс, средство прокурорского реагирования, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

Кeywords: prosecutor’s supervisory request, civil cases, act of the prosecutorial response, the Prosecutor-General's Office of the Russian Federation, Code of Civil Procedure of the Russian Federation.

Надзорная инстанция представляет собой исключительную чрезвычайную стадию гражданского процесса [7, с. 117], при которой судебные акты, уже прошедшие в большинстве случаев многократную проверку, попадают на рассмотрение высшего судебного органа – Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Для органов прокуратуры исключительность данной стадии заключается также в уровне субъектов, имеющих право инициировать ее производство и принимать в ней участие, и следуемых из вышесказанного повышенных требованиях, предъявляемых к акту органов прокуратуры – надзорному представлению. В свою очередь, соответствие надзорного представления указанным требованиям невозможно без понимания его сущности как средства прокурорского реагирования, условий, необходимых для его принесения, а также обязательных и рекомендуемых составляющих его структуры.

Проблема классификации надзорного представления прокурора в гражданском судопроизводстве как средства прокурорского реагирования, на первый взгляд, решена однозначно. Так Е.Р. Ергашев, Е.А. Габышева определяют его как основное (по характеру) процессуальное (по признаку регламентации процессуальным законодательством) ненадзорное (по признаку применения в надзорной деятельности)  средство [9, с. 42], что соотносится как с регламентацией представления процессуальным законодательством (в частности, статьей 391.1 ГПК РФ [2]), так и исключением судебных органов из субъектов прокурорского надзора (статьи 1,  21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" [3]). К ненадзорным средствам прокурорского реагирования такое представление прокурора относят и Ф.В. Швабра [10, с. 79], С.А. Шукшин [17, с. 307].

Однако неупоминание подаваемых прокурором в суд заявлений, апелляционных, кассационных и надзорных представлений при перечислении надзорных средств прокурорского реагирования может вызвать суженное понимание тех действий, которые должен совершить прокурор в случае выявлении нарушений при осуществлении им надзорной деятельности. Так, например, при установлении факта невыплаты заявителю заработной платы неочевидной мерой реагирования становится предъявление в суд заявления в защиту прав гражданина о выплате ему причитающихся денежных средств (при наличии условий, предусмотренных гражданским процессуальным законодательством) с дальнейшим оспариванием решений суда в случае необходимости.

При этом Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07 декабря 2007 г. № 195 [4] предписывает прокурорам в полной мере использовать предоставленные законодательством полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности. А поскольку через правовые средства прокурор реализует свои полномочия, их неполное применение означает неисполнение прокурором своих обязанностей в должной мере, что может повлечь существенные упущения в восстановлении законности, прав и свобод граждан, а также дисциплинарные взыскания или более строгую ответственность самого прокурорского работника.

Потому видится необходимым в классификации заявлений, апелляционных, кассационных, надзорных представлений прокурора как ненадзорных средств прокурорского реагирования делать дополнительную отметку о возможности их использования при положительном результате реализации надзорных средств выявления нарушений, если это необходимо для восстановления законности, прав и свобод человека и гражданина.

Далее следует проблема определения условий, при которых может быть вынесено надзорное представление. Так Н.М. Кострова, Н.Ш. Гаджиалиева обращают внимание на категорию дел и (опираясь на труды Е.Р. Ергашева, И.В. Решетниковой) указывают в качестве таковой те, по которым участие прокурора предусмотрено законом, независимо от его фактического участия в суде первой инстанции [15, с. 129]. С.Г. Бывальцева, А.А. Ковалев при раскрытии данного условия дополнительно отмечают, что прокурор не теряет право на обжалование по таким делам и в тех случаях, когда он не был привлечен судом к участию в судебном процессе [6, с. 118-119]. При этом А.А. Ковалев в иной работе отмечает, что прокурор лишен права обратится с надзорным представлением, если гражданин в первой инстанции самостоятельно направил исковое заявление в суд в защиту своего нарушенного права [13], что видится правильным, поскольку в данном случае прокурор не приобретает статус лица, участвующего в деле.

Но невозможно не обратить внимание на то, что ученые в своих работах делают акцент только на некоторых из условий принесения надзорного представления. В то же время отсутствие в научных работах исчерпывающего перечня условий влечет риск упущения какого-либо из них при подготовке надзорного представления, неакцентирования внимания суда на его соблюдении, что может являться препятствием для рассмотрения представления судом.

Потому предлагается следующий вариант указанного перечня.

1.Категория дел. Если обобщить вышеприведенные мнения ученых, в качестве таковой выступают дела с юридическим статусом прокурора как участника процесса независимо от его фактического участия в судебном разбирательстве (исключением в данном случае является самостоятельное направление гражданином искового заявления в суд первой инстанции при законодательной возможности направления такого заявления прокурором). Перечень таких дел указан в статье 45 ГПК РФ, однако стоит учитывать, что в случае предъявления прокурором заявления в защиту прав, свобод, законных интересов граждан невозможность самостоятельного обращения в суд (при обязательности данного условия) определяется прокурорским работником, подготавливающим заявление, самостоятельно, обосновывается и доказывается им в заявлении, а затем оценивается судом.

2.Незаконность и (или) необоснованность обжалуемого судебного акта. Данное условие следует из Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.01.2021 № 2 [5]. В данном акте особо выделяется требование недопущения принесения представления в отсутствие оснований для обжалования судебных постановлений. В надзорной же инстанции, последней в гражданском процессе, указанное требование должно особо учитываться как в силу предшествующих перепроверок судебных актов, так и по причине достаточно важных для государства и общества категорий дел, которые «доходят» до данного уровня [12, с. 181].

3.Подача представления уполномоченным субъектом. В соответствии с ГПК РФ правом принесения надзорных представлений обладают Генеральный прокурор Российской Федерации, а также его заместитель. Для этого прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним специализированным прокуроры обращаются к ним с проектом кассационного (надзорного) представления. Как представляется, данное требование способствует дополнительной проверке надзорного представления внутри системы прокуратуры. Потому в целях обеспечения всестороннего рассмотрения вопроса о необходимости принесения представления прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним специализированным прокуроры также направляют вышестоящим прокурорским работникам наблюдательное производство (единое для всего дела, содержащее наиболее важные процессуальные документы и материалы, имеющие существенное значение для установления юридически значимых обстоятельств по делу, мотивированные заключения по делу, копии протоколов судебных заседаний) и заверенные судом копии судебных актов.

Поэтапная проверка соблюдения указанных общих условий принесения надзорного представления способствует уменьшению риска подачи данного акта с неустранимыми нарушениями.

И наконец, требуется установить требования к содержанию надзорного представления как к акту прокурорского реагирования, юридическому документу.

В соответствии со статьей 391.3 ГПК РФ надзорное преставление прокурора должно содержать наименование суда, в который она подается;  наименование, адрес и процессуальное положение органа прокуратуры, который ее подает; наименования и адреса (места жительства) других лиц, участвующих в деле; наименование судов, рассматривавших дело по первой, апелляционной инстанции, и содержание принятых ими решений; номер дела, присвоенный судом первой инстанции, обжалуемые судебные постановления; основания их обжалования с приведением соответствующих доводов и ссылок на нормативные правовые акты; обстоятельства дела; просьбу органа прокуратуры; перечень прилагаемых документов. Дополнительно представление может содержать ходатайства (например, о приостановлении исполнения обжалуемого судебного акта), номера телефонов, факсов, адреса электронной почты и иные необходимые сведения.

Однако при кажущейся простоте данного перечня существует ряд важных моментов, на которые стоит обратить внимание.

Во-первых, это процессуальное положение органа прокуратуры. Статья 34 ГПК РФ указывает прокурора в качестве лица, участвующего в деле, не относя его к какой-либо из их категорий, однако мнения ученых по данному вопросу существенно расходятся.

Согласно позиции А.Ф. Козлова, прокурор в гражданском процессе обладает статусом истца [14, с. 12]. Однако данная позиция не может быть принята, в силу понимания процессуальным законом истца не как инициатора начала судебного разбирательства, а как лица, в интересах которого оно начато. Аргументом против выступает также ограничение прав прокурора по сравнению с истцом (лишение его права на заключение мирового соглашения, возможность продолжения рассмотрения спора при отказе прокурора от заявления в суде первой инстанции), а также освобождение его от несения судебных расходов.

Выделение прокурора в качестве процессуального истца (с целью объяснения отсутствия у него «материальной» заинтересованности) также не видится практически применимым, поскольку законодательство не содержит подобного деления стороны гражданского процесса, в силу чего включение такого термина в надзорное представление может быть не принято судебными органами.

Обозначение прокурора как представителя государства, которое встречается в научной литературе, не отвечает на поставленный вопрос, поскольку влечет необходимость определения правового статуса государства в конкретном гражданско-правовом споре, что также не всегда может быть осуществлено.

Наиболее близкой и правильной автору представляется понимание прокурора исключительно как прокурора в собственном смысле слова, что соответствует статье 34 ГПК РФ. Указанная точка зрения поддерживается Е.Р. Ергашевым [11, с. 38], К.А. Максимовой [16, с. 83] и другими авторами, отмечающими, что прокурор как лицо, участвующее в деле, обладает отличным от других процессуальным статусом, кругом процессуальных прав и обязанностей, участвует в рассмотрении судом гражданского дела в целях защиты закона и законности, прав и свобод граждан, правопорядка [8, с. 147].

Потому в надзорное представление в качестве обозначения процессуального статуса прокурора (после наименования и адреса суда, куда приносится представление и перед наименованием и адресом подающего его органа прокуратуры) предлагается включать формулировку «Прокурор:». В таком случае существенно снижается риск возвращения надзорной жалобы как не соответствующей закону.

Во-вторых, статья 391.3 ГПК РФ не содержит требования об объяснении прокурором возможности своего участия в деле (указание на невозможность предъявления заявления гражданином самостоятельно, на обращение гражданина к прокурору, интересы или нарушенные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований или неопределенного круга лиц).

Но данное обоснование, а также подтверждающие его доказательства необходимо включать в надзорное представление, поскольку так прокурор не только полно изложит обстоятельства дела, но и обоснует возможность принесения самого надзорного представления. Суду же будет представлено подтверждение соблюдения условия о категории, что является немаловажным для уменьшения риска возвращения надзорного представления.

И, в третьих, перечень включаемых в надзорное представление сведений в статье 391.3 ГПК РФ изложен хаотично, что при точном его повторении усложнить прочтение текста представления. Указанное замедляет процесс анализа представления не только судом, но и органами прокуратуры, к которым на подписание направляется проект представления.

Потому надзорное представление рекомендуется изложить следующим образом.

Во вводной части указать наименование и адрес суда, в который она подается;  далее – слово «Прокурор:» и наименование, адрес органа прокуратуры, который ее подает; затем – процессуальное положение, наименования (с указанием индивидуализирующих сведений (ИНН, ОГРН и др.) и адреса (места жительства) других лиц, участвующих в деле;

После слов «надзорное представление» указать хронологию рассмотрения судами дела с указанием его номеров, дат рассмотрения и резолютивных частей принятых судами решений, далее необходимо обозначить несогласие прокурора с оспариваемыми судебными актами (с их перечислением), затем изложить фактические обстоятельства дела (в данном разделе стоит сделать акцент на вступлении в дело прокурора и обстоятельствах, в соответствии с которыми он вступил в дело), далее указывается раздел «обоснование позиции прокурора», где по пунктам приводятся основания обжалования судебного акта, доводы прокурора, ссылки на нормативные правовые акты;

После слов «на основании изложенного, руководствуясь статьями» и ссылок на статьи ГПК РФ излагается просьба органа прокуратуры (а также его ходатайства).

Отдельно в разделе «Приложения» в текст надзорного представления включается перечень прилагаемых документов, который необходимо формировать в хронологической последовательности.

В конце должна присутствовать подпись и ее расшифровка.

Во взаимосвязи с использованием ссылок на приложенные к представлению документы, сносок для цитирования нормативных-правовых актов (включение их непосредственно в текст представления неоправданно увеличивает его объем, потому либо стоит совсем отказаться от их цитирования, либо в крайних случаях приводить текст норм в сносках) и комментариев, данная форма написания представления способствует экономии времени на его анализ судом и органами прокуратуры, повышению убедительности изложенных в нем доводов.

В качестве документов, которые прикладываются к надзорному представлению прокурора, статья 391.3 ГПК РФ указывает заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу. К нему же прилагаются копии представления с приложениями, количество которых соответствует количеству лиц, участвующих в деле. Дополнительно должны быть приложены иные документы, подтверждающие обстоятельства дела, на которые ссылается прокурор.

Таким образом, надзорное представление хоть и является достаточно редким средством прокурорского реагирования, все же требует к себе повышенного внимания. Прокурор, решаясь на его принесение, должен не только формально проверять соответствие условий положениям закона, правильность его оформления, но и объективно оценивать возможность удовлетворения заявляемых требований, доказанность своих доводов. В то же время, указанное должно служить не препятствием для его действий по обеспечению законности, прав и свобод граждан, а стимулом для проведения более качественной работы и повышения требований к себе.

Список литературы:

1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
3. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I // Ведомости СНД РСФСР и ВС РФ. 1992 . № 8. Ст. 366.
4. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07 декабря 2007 г. № 195 // Законность. 2008. № 3.
5. Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве: приказ Генерального прокурора РФ от 21.01.2021 №2 // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]: Режим доступа: // http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 04.04.2021).
6. Бывальцева С.Г., Ковалев А.А. Дача заключения прокурором в гражданском процессе при пересмотре дел // Право и политика. 2020. № 7. С. 114-123.
7. Гаджиалиева Н. Ш., Курбанова Г. М. Сущность, цели и задачи надзорного производства в гражданском процессе // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. 2018. № 4. С. 116 – 120.
8. Джалилов Р.О. Процессуальный статус прокурора в гражданском процессе // Международный научный журнал «ВЕСТНИК НАУКИ». 2020. № 6 (27). Т. 2. С. 143 – 148.
9. Ергашев Е.Р., Габышева Е.А. Правовые средства прокурора: проблемы осмысления, применения и правового регулирования // Российское право: образование, практика, наука. 2018. № 5. С. 38 – 42.
10. Ергашев Е.Р., Шваба Ф.В. Процессуальные средства прокурорского реагирования: проблемы правовой регламентации // Российское право: образование, практика, наука. 2019. № 1. С. 78 – 85.
11. Ергашев Е.Р. О проблемах участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2021. № 2. С. 32 – 43.
12. Залюкова Г.И. Унификация участия прокурора в гражданском судопроизводстве: дисс. … канд. юр. наук. Ульяновск. 2019. 233 с.
13. Ковалев А.А. Защита органами прокуратуры РФ социальных прав граждан в судах общей юрисдикции: текущее состояние и перспективы [Электронный ресурс]: Режим доступа: // https://cyberleninka.ru/article/n/zaschita-organami-prokuratury-rf-sotsialnyh-prav-grazhdan-v-sudah-obschey-yurisdiktsii-tekuschee-sostoyanie-i-perspektivy/viewer (дата обращения — 01.04.2020).
14. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. 140 с.
15. Кострова Н.М., Гаджиалиева Н.Ш. Участие прокурора в проверочных судебных инстанциях цивилистического процесса // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2018. № 4. С. 128 – 133.
16. Максимова К.А. Процессуальный статус прокурора в гражданском процессе по рассмотрению трудовых споров // Правопорядок: история, теория, практика. 2018. № 2 (17). С. 81 – 84.
17. Шукшин С.А. О классификации средств прокурорского реагирования // Молодой ученый. 2021. № 49 (391). С. 307 – 308.